Giftige cocktail van naïeve gemeenten, Haagse bezuinigingen en tandeloze raadsleden. Ook dichtbij huis lukt het maar niet de zorg goed te regelen | Deel 2 van De gemeenteraad, dichtbij en toch zo ver weg
Gemeenten moesten de 'markt' op maar hadden vaak weinig sjoege van het aanbod. Risico: platzak met een ezel. Illustratie: Gerco van Beek
Op 16 maart kiezen Drenthe en Groningen 22 nieuwe gemeenteraden. Op wie kunnen we stemmen? Kunnen zij het verschil nog maken? Is de lokale democratie nog wel van ons allemaal? Dagblad van het Noorden zoekt het uit in een serie artikelen in aanloop naar de verkiezingen: De gemeenteraad, dichtbij en toch zo ver weg. Deel 2: decentralisaties maken meer kapot dan gemeenten lief is
Harmke Vlieg stond in de zomer van 2020 op de barricaden. De ChristenUnie-wethouder uit Assen streed als voorvrouw van de Nederlandse gemeenten voor de Tweede Kamer in Den Haag tegen de maatschappelijke gevolgen van de decentralisaties in de zorg.
2 miljard euro kwam ze halen, een fors bedrag dat volgens haar bitterhard nodig was om gemeenten het hoofd boven water te laten houden. 1 miljard om de oplopende kosten voor jeugdzorg te dekken, 1 miljard voor de overige schade door decentralisaties.
Haar toehoorders, vooral Tweede Kamerleden, kregen onder uit de zak. Zij hadden drommels goed door dat het menens was. Niet alleen door de inhoud van de donderspeech, maar ook vanwege de afzender. Vlieg is van nature geen typische actievoerder.
Wie háár boos maakt, ‘pisnijdig’ noemt ze het nu, heeft het bont gemaakt.
Harmke Vlieg in actie voor het Tweede Kamergebouw. Foto: Gemeente Assen
Van gejubel naar klaagzang
Gemeenten staan er anno 2020 financieel slecht voor. Hun geld is op. Oorzaak: ze hebben zeven jaar geleden de jeugdzorg en andere sociale taken op hun bordje gekregen. Niet alleen ontbrak het aan genoeg financiële middelen, ook bleken die taken veel ingewikkelder dan gedacht.
Hoe moet het verder? Kan het overal zoals ze het in Pekela organiseren?
Zelden waren landelijke en lokale politici het zo met elkaar eens als in 2015. De zorg voor jongeren, zieken en ouderen en het op orde brengen van werk en inkomen kon voortaan veel beter lokaal geregeld worden. Weg van de Haagse burelen en dichtbij degenen om wie het gaat. Minder bureaucratische rompslomp en stoppen met het rondpompen van mensen die in de knel zitten. Bovendien een stuk voordeliger voor de overheidsfinanciën. Win-win.
Maar het liep anders. Niet alleen ontbrak het aan genoeg financiële middelen, ook bleken die taken voor gemeenten veel ingewikkelder dan verwacht. Het gejubel vooraf werd gaandeweg een klaagzang. Overheden vochten elkaar de tent uit. Tot de rechter aan toe.
Jongeren in de complexe jeugdzorg zijn het kind van de rekening. Het geld van gemeenten raakt op. Allerlei voorzieningen als zwembaden, bibliotheken en sporthallen zijn uitgekleed. Lokale politici lazen vuistdikke rapporten, vergaderden tot ze een ons wogen, lieten zich bijscholen, maar grepen maar niet in. Bij hen ontbrak simpelweg kennis, kunde én macht.
Hoe kon het zo misgaan? Waarom kreeg de lokale politiek geen grip op de zaak? En waarom zouden ze na de komende raadsverkiezingen opeens wel het verschil kunnen maken? Bij wie moet je straks zijn voor een stem op goede zorg en inkomen? Is die keuze er überhaupt?
Dagblad van het Noorden ging te rade bij vier bestuurders die een belangrijke rol speelden bij de overgang van taken van Den Haag naar hun gemeenten. Bestuurders en voormalig politici die hun handen inmiddels vrij hebben om te reflecteren op hun eigen handelen en hun lessen voor de toekomst willen delen.
Zoals Harmke Vlieg. Ervaren wethouder van zorgstad Assen. Ze kondigde recent haar vertrek aan als bestuurder van de Drentse hoofdstad. Voor haar geen nieuwe campagne om de gunst van de kiezer. Het geeft haar de ruimte voor een openhartige terug- en vooruitblik.
Vlieg had al voor die stap op de barricaden in 2020 hemel en aarde bewogen. In haar partij en in het overleg met Haagse politici. Bij haar gingen al vroeg de alarmbellen af. Ook toen de gezamenlijke gemeenten nog de strategie hadden dat ze het lokaal wel konden oplossen. Maar Vlieg zag: alleen lokale oplossingen losten het problemen niet op. Ze was een van de eerste die voor een andere koers koos en probeerde haar collega-bestuurders te overtuigen.
,,Ik heb toen gezegd: ‘Jongens. het gaat echt niet meer. Dit klopt gewoon niet.’ De kring bezorgde bestuurders werd groter en uiteindelijk, maar veel te laat, kwamen de gemeenten op ramkoers te liggen.’’ Haar teleurstelling in het Rijk groeide met de dag. Dat bracht haar uiteindelijk op het plein voor de Tweede Kamer. De wethouder tussen twee vuren in, waarbij de zorg voor haar inwoners het uiteindelijk won van het klakkeloos uitvoeren van de nieuwe wetten.
,,Het Rijk heeft de gemeenten gepakt waar we kwetsbaar waren: we wilden het heel graag zelf doen. Het is allemaal veel te snel gegaan. Het was veel te opportunistisch, te veel wensdenken en de complexiteit is onderschat.’’
Poorten open of drempel omlaag
Dat laatste ondervond ook Hans de Graaf, tijdens de invoering van de nieuwe wetten wethouder in Marum, later in Tynaarlo en inmiddels financieel adviseur voor de gemeente Emmen. Hij zag hoe lokale overheden in de knel kwamen. ,,Gemeenten leveren in het nieuwe systeem niet zelf de zorg, dat doen bureaus en instellingen met professionele medewerkers. We zijn lokaal dus in feite een inkooporganisatie. Gemeenten betalen wel, zonder zelf aan de knoppen te zitten.’’
Daar ligt ook volgens Paul de Rook, voormalig wethouder in de stad Groningen, een belangrijke oorzaak voor het feit dat de kosten in het begin flink opliepen. ,,Twee derde van de verwijzingen naar zorg gaat niet via de gemeente, maar via huisartsen, de rechtbank of andere verwijzers.’’
Die professionals wilden niet achteraf de schuld krijgen als het helemaal mis ging bij een kind doordat de jeugdzorg te laat werd ingeschakeld. Het was een tijd waarin incidenten met kinderen breed in de belangstelling kwamen. Risicomijdend gedrag was het gevolg. Voor de zekerheid werd daarom verwezen naar zwaardere vormen van zorg dan strikt nodig was. De gemeenten pasten wel bij.
Kwade tongen beweren dat, sinds de zorg bij de gemeente kwam te liggen, de poorten wagenwijd opengingen en iedereen een stempel met bijgeleverde zorg kreeg. Positievere betrokkenen stellen dat juist nabijheid van hulp zorgde dat de drempel lager kwam te liggen voor mensen die wel degelijk ondersteuning nodig hadden.
In ieder geval kwamen gemeenten in een lastig parket waarbij ze wel moesten betalen, maar niet echt mochten bepalen. Daar kwam bij dat ze vaak ook te weinig sjoege hadden van met name de complexe jeugdzorg. Toch moesten ze de markt op met ontelbare kraampjes van uiteenlopende zorgaanbieders.
Platzak met een ezel
Journalist Bram Hulzebos maakte in de Groninger Gezinsbode de volgende vergelijking: je kunt als handelaar met 3000 euro op zak naar de Zuidlaardermarkt gaan om een mooi rijpaard te kopen, maar als je geen verstand van paarden hebt, is de kans groot dat je platzak en met een ezel thuiskomt.
En de bodem van de gemeentelijke schatkist kwam inderdaad rap in zicht. Al snel bleek dat de gemeenten meer geld aan jeugdzorg besteedden dan wat ze er van het Rijk voor kregen.
Toch kwam de lokale zorg volgens de bestuurders nooit echt stil te liggen. Geen gemeente koos daarvoor, geen raadslid wilde de vingers branden aan een kind zonder jeugdzorg, een oudere zonder thuishulp of een gezin zonder uitkering. Los van het feit dat met de decentralisaties een pakket aan spelregels en gerechtelijke uitspraken was meegekomen die ze sowieso niet mochten overtreden.
De oplopende rekening moest dus uit andere potjes komen. Gemeentelijke potjes die in de afgelopen tien jaar al zo vaak werden aangeroerd. Buurthuizen gingen op slot, onderhoud van plantsoenen en wegen bleef achterwege en sportverenigingen konden fluiten naar subsidie.
Harmke Vlieg is ontdaan over wat dat met Assen deed: ,,We moesten voorzieningen sluiten waar we op andere terreinen straks de rekening voor betalen. Het verdwijnen van een buurthuis, zwembad of sportveld kan uiteindelijk weer leiden tot extra beroep op jeugdzorg. Het is zo contraproductief allemaal.’’
Groeiend wantrouwen bij de burgemeester richting het Rijk
Burgemeester Jaap Kuin van Pekela herkent het beeld uit zijn voormalige werkplek Assen. Kuin was sinds 2006 in vier functies betrokken bij de aanloop en uitvoering van decentralisaties: als raadslid en wethouder in Assen, als manager bij sociale werkvoorziening Synergon in Oost-Groningen en tegenwoordig als burgemeester in Pekela. Als een van de weinige burgemeesters in Nederland heeft hij ook de gemeentelijke financiën onder zijn hoede en hij keek als lokale puutholder met angst en beven welke Haags onheil er op de gemeente afkwam.
,,Probeer hier bij het winkelcentrum maar eens uit te leggen waarom extra jeugdzorg ervoor zorgt dat we een paar bruggen moeten weghalen vanwege achterstallig onderhoud. Dat een extra Pekelder jongere in jeugdgevangenis Het Poortje zo’n hap uit ons budget neemt dat we een jongerencentrum moeten sluiten. Daar heb ik al moeite mee, laat staan een raadslid.’’
Kuin zag zijn gemeenteraad worstelen. ,,Het is hier altijd ondenkbaar geweest om jongeren te beperken in hun ontwikkeling of mensen af te sluiten van goede zorg of een fatsoenlijk inkomen. Maar die weigering heeft een prijs en die is wel heel hoog geworden. Dat heeft het maximale gevraagd van de solidariteit tussen mensen.’’
Burgemeester Jaap Kuin. Foto: Gemeente Pekela
Het zorgde voor een groeiend wantrouwen bij de burgemeester richting het Rijk. Toezeggingen over Haagse ondersteuning moet hij, door schade en schande wijs, eerst nog maar zien. Maar waar en wanneer sloegen de goede intenties vooraf dan om in dat gewortelde wantrouwen? Kuin rekent het zijn partijgenoten aan die onderhandelden voor het tweede kabinet Rutte. ,,Het ging misschien al wel mis bij dat kaartspel van Wouter Bos en Mark Rutte bij de onderhandelingen in 2012. De liberalen wilden de staatsschuld sneller aflossen en de sociaaldemocraten wilden heel graag meer taken naar de gemeenten hebben. Dat werd een onuitvoerbaar compromis, een giftige cocktail.’’
Aan het stuur, maar niet gelijk op de rem
Het verhaal van protesterende gemeenten is niet nieuw. Het riedeltje van de taken die over de schutting werden gegooid zonder zak met geld werd een repeterende plaat. Het Rijk compenseerde de gemeentekas sporadisch, waarna het protest soms even verstomde om later weer in alle hevigheid op te laaien. Is er ook niet een hand in de eigen gemeentelijke boezem te steken? Kunnen gemeenten zulke complexe materie wel goed organiseren?
Hoe moet het verder? Raadsleden hebben de afgelopen jaren te veel op de achterbank van de rijdende auto gezeten, vindt Hans de Graaf. ,,Ze moeten zorgen dat ze achter het stuur komen te zitten. Zelf bepalen hoe het eruit ziet.’’
Maar misschien is de bijrijdersstoel nog wel een betere plek voor politici, denkt De Rook. Maar dan wel voordat de auto gaat rijden checken of alles onder de motorkap in orde is. ,,Voordat je besluit ergens mee in te stemmen, moet je net zo lang doorvragen tot je precies weet hoe het zit’’, stelt hij. ,,En vertrouw vervolgens op professionals. Pas op met reageren op incidenten. Stel niet meteen schriftelijke raadsvragen, want dat heeft veel impact op de betreffende zorgverleners. Die gaan risicomijdend gedrag vertonen en van alles dichtregelen. In plaats daarvan kun je beter gewoon de telefoon pakken en vragen hoe het zit. Gebruik je informele contacten.’’
Paul de Rook. Foto: Corné Sparidaens
De perfecte aanpak van de jeugdzorg bestaat niet, waarschuwt De Rook. ,,Welke systematiek je ook kiest, overal kleven nadelen aan. Dit wil ik toekomstige raadsleden ook wel meegeven: denk vooral na over de vraag of je de nadelen van een nieuwe aanpak wilt accepteren.’‘
Meerdere lokale politici en deskundigen stellen dat een deel van de decentralisaties zal moeten worden teruggedraaid.
Wat gemeentebestuurders Vlieg en Kuin betreft geen verstandige idee, zeker niet waar het gaat om de niet heel complexe zorg. Daarbij zien ze nog steeds het voordeel van de nabijheid van de gemeente ten opzichte van de afstand tot de provinciale of landelijke overheid.
,,Sterker nog: het hele gedoe rondom de kindertoeslagenaffaire was niet gebeurd als wij het hadden geregeld. Simpelweg omdat wij onze inwoners en gezinnen het beste kennen. Wij kunnen mensen dichter op de huid zitten, weten wat er achter de voordeur speelt, dan zijn gezinnen geen cijfertjes waar je allerlei checklists op moet loslaten’’, stelt Kuin.
Maar dan moeten gemeenten wel de ruimte krijgen voor eigen beleid, vult Vlieg aan. ,,Nu zijn we een uitvoeringskantoor van het Rijk geworden. We hebben nauwelijks speelruimte om lokaal bij te sturen. Dan kun je het ook niet politiek maken, geen echte keuzes voorleggen.’’
Dat ondervond ze aan de lijve rondom de thuiszorg. Steen des aanstoots was een vast abonnementstarief voor schoonmaakhulp. Assen weigerde dit in te voeren omdat de eigen regelingen volgens de gemeente beter en socialer waren. Het moest toch. ,,Laat de minister mij zelf maar even bellen met deze boodschap’’, zegt ze eind 2019 aan de telefoon met de hoogste ambtenaar van zorg, die de boodschap van Hugo de Jonge overbrengt.
De minister en de wethouder van zorg staan lijnrecht tegenover elkaar. Het is Vlieg die als eerste, en met forse tegenzin, met de ogen knippert. ,,Dit was hét voorbeeld van hoe het Rijk over gemeenten heen walst. Wij wilden niet dat onze mensen de dupe werden van de ruzie, maar hebben hiermee wel een statement gemaakt. In het nieuwe regeerakkoord is deze regel weer van tafel.’’
Wethouder Harmke Vlieg trok aan de noodrem: ‘Jongens. het gaat echt niet meer.' Foto: Gemeente Assen
Gemeenten als een Haags stempelkantoor met een bureaucratisch oerwoud aan afvinklijstjes. Raadsleden die kreunend en steunend probeerden bij te blijven. Terwijl plannenmakerij weer naar boven werd opgeschaald in regionale monsterverbonden. Ondertussen werd de schaarste in de begroting gedicht met het sluiten van voorzieningen en verhoogde belastingen. Een cynische inkijk bij het opmaken van de balans na zes jaar decentralisatie.
Het gaat om meer dan geld
Toch mag het niet blijven bij klagen en achteromkijken, stellen de betrokken bestuurders. De eerste jaren bleken tropenjaren. Ze concluderen stuk voor stuk dat het te snel is gegaan. Dat het behoedzamer had gemoeten. De Graaf: ,,Je hebt eigenlijk wel tien jaar nodig om je de materie helemaal eigen te maken, zo is bij een soortgelijke overgang in Zweden wel gebleken.’’
Hoewel de eerst oogst mislukt is, willen gemeente nu graag verder zaaien. In die discussie mag geld wel een iets minder grote rol spelen. Hoewel ze dagelijks bezig zijn met gemeentelijke kas stellen Hans de Graaf en Jaap Kuin dat het constant bezig zijn met financiën te veel kapot gemaakt heeft.
,,Door de discussie alleen maar over geld te voeren, verwaarlozen we de inhoud. Dat slaat alles dood. Dan wordt de gemeente een bedrijf’’, stelt Kuin. Hij draait het in Pekela om. ,,Niet bij de financiële mensen beginnen maar er eindigen. Eerst naar de ideeën van de frontsoldaten, zoals het sociaal team, de jeugdwerker of de leerplichtambtenaar luisteren, daarna naar de beleidsmedewerkers om die idealen uit te werken en dan pas kijken hoe het te betalen. Op te veel plekken gaat het andersom.’’
Wordt het niet veel te duur met die Pekelder methode? ,,Dat zal je nog verbazen’’, zegt Kuin, ,,Misschien wel een stuk goedkoper. Professionals die alleen hun targets moeten halen, raken gedemotiveerd. Wij willen dat mensen daar zijn waar ze moeten zijn. Dat een thuiszorger nog even in de koelkast kijkt, dat een jongerenwerker naar Pekel komt op oudejaarsdag en dat een leerplichtambtenaar op het schoolplein loopt en niet achter zijn bureau op het gemeentehuis zit.’’
Hans de Graaf valt hem bij: ,,Laten we het weer hebben over de vraag: hoe willen we het hebben, of wat werkt, wat is effectief?’’
Een voorbeeld: vechtscheidingen zijn er dikwijls de oorzaak van dat jeugdzorg noodzakelijk is. De Graaf: ,,Ik wil dan weten of je nou met één of met twee hulpverleners naar zo’n gezin moet gaan. Een hulpverlener alleen loopt het risico dat een van de ouders hem of haar als partijdig ziet. Het is daarom misschien effectiever om twee hulpverleners in te zetten, voor elke ouder een, al is dat in eerste instantie misschien duurder.’’
Hans de Graaf: 'Gemeenten betalen wel, zonder zelf aan de knoppen te zitten.' Eigen foto
Regionale eendracht of lokale verscheidenheid
De zeven eerste magere jaren van de gemeentelijke uitvoering van de jeugdzorg en maatschappelijk ondersteuning zijn achter de rug. Aan gemeenten nu de taak het tij te keren, zodat er zeven vettere jaren in het verschiet liggen.
De vier bestuurders waarschuwen voor de spanning tussen lokale keuzes en de regionale eendracht. Gemeenten kunnen nu op basis van solidariteit nog bokje voor elkaar staan. Kennis over de ‘markt’ bundelen.
Bijvoorbeeld het eerlijk verdelen van het risico als het gaat over het woonplaatsbeginsel, waarbij de gemeente waarin iemand zorg krijgt ook de rekening betaalt en niet de gemeente van herkomst. Harmke Vlieg en Hans de Graaf zagen daardoor in Assen en Tynaarlo, gemeenten met veel instellingen, de rekening flink oplopen.
Maar een gelijkgesteld regionaal beleid met het verdelen van de pijn heeft ook een keerzijde. Het zet een van de uitgangspunten van decentraliseren, lokale zeggenschap en keuzevrijheid, aan de kant en dat gaat ten koste van lokale grip op de materie.
Paul de Rook ziet dat Groningse gemeenten veel met elkaar optrekken. ,,Dan bereiden de wethouders van de deelnemende gemeenten besluiten voor. Daar moet je dan als gemeenteraad nog wel mee instemmen, maar het is lastig om nog iets te veranderen. Je moet dus van tevoren heel duidelijk afspreken met je wethouder hoe je het wilt hebben.’’
Dan nog kunnen samenwerkingsverbanden een bron van wrijving zijn. ,,Stel, de ene gemeente zet sterk in op preventie en de ander veel minder, waardoor de kosten toch weer oplopen. Hoe ga je daar nou mee om?’’
Vredespijp met het Rijk, of toch niet?
De bestuurders zijn het met elkaar eens. We zijn er nog niet, er is veel misgegaan, maar er is geen reden om de rijdende auto te stoppen.
Ze hebben hoop dat het beter gaat worden. Helemaal toen gemeenten vorig jaar een arbitragezaak over de jeugdzorg wonnen van de landelijke overheid. Die uitspraak betekende een hoger budget tot zeker 2028. In 2022 moet er al een compensatie van 1,9 miljard euro naar de gemeenten komen.
Toch is de boodschap van het nieuwe kabinet Rutte een andere. Die wil juist nog extra besparen op de jeugdzorg, 100 miljoen euro per jaar en in 2025 zelfs 500 miljoen.
Jaap Kuin en Harmke Vlieg voelen het als een klap in het gezicht en zeggen opnieuw het verzet ertegen te willen leiden. Want alleen met én extra geld én meer lokale zeggenschap kan het tij volgens hen gekeerd worden. Als de nieuwe lobby en/of strijd slaagt, is maart 2022 volgens hen een uitstekend moment om die kentering in te zetten. Nieuwe gemeenteraad, nieuwe kansen.
Nieuwe ronde, nieuwe kansen?
Want dat raadsleden de afgelopen jaren hun stinkende best hebben gedaan om de zorg tegen de klippen op overeind te houden, bestrijdt bijna niemand. Uit alles blijkt dat het aan kennis, centen en macht ontbrak. Dat heeft de lokale democratie geen goed gedaan. Het maakt een duidelijke politieke boodschap van kandidaat-raadsleden schier onmogelijk en inwoners weten daardoor niet op wie ze moeten stemmen voor goede zorg voor hun kind, hun ouders of zichzelf.
Dus is het de hoogste tijd om niet alleen taken maar ook de zeggenschap te decentraliseren en te democratiseren. Dat de keuzes voor mensen nabij ook daar worden gemaakt. In 22 raadzalen in Drentse en Groningse gemeenten. Door betrokken volksvertegenwoordigers die snappen waar ze het over hebben. Gesteund door bestuurders en ambtenaren die de boel behapbaar houden. En een landelijke overheid die geen vijand, maar bondgenoot is.
Alleen dan kan de nieuwe gemeenteraad echt het verschil maken. Dan kan een linkse partij meer preventie beloven en een rechtse partij minder regels. Dan kunnen politici de keus voorleggen tussen het sluiten van het buurthuis of het verhogen van de gemeentelijke belastingen. Dan kan het écht gaan over hoe zorgzaam of duurzaam de gemeente gaat zijn. Precies wat ze in 2015 allemaal voor ogen hadden.
En daar komt de volgende wet over de schutting
In 2015 kregen gemeenten de verantwoordelijkheid over jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Maar het blijft niet bij die drie grote wetten. Er komt een zo mogelijk nog groter takenpakket naar de lokale overheden: de Omgevingswet. Ingangsdatum: 1 juli aanstaande.
Een samenbundeling van meer dan drieduizend wetsartikelen over de leefomgeving van mensen. Nu nog Haagse zaken, straks op het bordje van gemeenten. En dus ook van raadsleden. Lokale spelregels bepalen straks of een buurtbarbecue doorgaat, of de dikke eik in buurt gekapt mag worden, of er nieuwe woningen komen of dat de boerderij van de buurman uit mag breiden. De bedoeling is dat burgers, met hulp van de gemeenten, het zoveel mogelijk zelf gaan regelen.
Net als bij eerdere overhevelingen moet het allemaal simpeler en nabijer. Net als in 2015 verwachten de Haagse en lokale politici er weer veel van. Hoewel er dit keer wat scepsis bij een deel van de lokale politici. Nieuwe raadsleden krijgen in de eerste maanden van hun klus dus gelijk te maken met een wet van jewelste, waarbij de lessen van de vorige decentralisaties nog vers in het geheugen (zouden moeten) liggen.
