Een muur van knuffels en bloemen om steun te betuigen aan de kinderen in Stadskanaal die slachtoffer zijn van kindermishandeling. Foto: Venema Media
De kindermishandelingszaak in Stadskanaal is niet het eerste voorbeeld. DVHN schrijft regelmatig over misstanden in de jeugdzorg. Die komen niet uit de lucht vallen; de inspecties waarschuwen al jaren in alarmerende taal dat jeugdbescherming structureel tekortschiet.
Hoe is het zo ver gekomen dat een zorgsysteem voor kwetsbare kinderen zo faalt? De slachtoffers in Stadskanaal en Niekerk hebben daar nu weinig aan. Maar zonder een poging tot reconstructie van hoe het systeem zo is ontspoord wordt het moeilijk om herhaling te voorkomen.
Eén ding valt daarbij direct op. Hulpverleners doen vaak alles wat in hun vermogen ligt en tal van bestuurders en politici breken zich al jaren het hoofd over oplossingen. Maar steeds lopen ze aan tegen een systeem dat niet werkt zoals bedoeld.
Terugkijkend op de afgelopen jaren laat de ontwikkeling zich in een aantal fasen verdelen. In de aanloop naar 2015 werden plannen gemaakt om de jeugdzorg grondig te veranderen. Het werd de rijksoverheid te duur en de zorg liep te vaak niet naar wens. Daarna volgde een periode van invoering waarin ook de eerste problemen al zichtbaar werden. Inmiddels blijken de problemen hardnekkig en structureel.
2010-2015: De belofte van een nieuw systeem
De invoering van de Jeugdwet in 2015 wordt door veel deskundigen als hoofdboosdoener gezien. Die Jeugdwet moest een breuk betekenen met het verleden. Gemeenten kregen de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg, vanuit de gedachte dat zorg dicht bij gezinnen beter en goedkoper zou zijn.
Al voor de invoering klonk stevige kritiek. De Groningse kinder- en jeugdpsychiater Menno Oosterhoff waarschuwde dat gemeenten onvoldoende expertise zouden hebben om complexe psychiatrische zorg te organiseren. De zorg zou ook te sterk gaan verschillen per gemeente.
Oosterhoff en honderden werkers in de jeugdzorg protesteerden, maar kregen nauwelijks gehoor. De grote politieke partijen CDA, PvdA en VVD hadden jaren daarvoor een deal gesloten en deze verandering moest doorgaan.
Achteraf bezien bleken de waarschuwingen van Oosterhoff en zijn collega’s niet zonder grond. Tien jaar later constateerde de Jeugdautoriteit dat gezinnen „verdwalen in het systeem’’ en dat passende hulp lang niet altijd beschikbaar is.
2015-2018: invoering en groei
Na 2015 moesten gemeenten een complex systeem optuigen. Dat viel ze niet mee en ze trokken regelmatig aan de bel dat ze uitstel en meer geld nodig hadden. De gemeenten kregen de verantwoordelijkheid voor de zorg maar moesten die uitvoeren via een groot aantal bestaande en nieuwe instellingen en zorgbedrijven.
Minstens zo bepalend was de manier waarop de jeugdzorg is ingericht: als markt. Al vóór 2015 werd een groot deel van de zorg geleverd door private en semipublieke aanbieders; zorgbedrijven die winst willen maken en zelfstandig werkende stichtingen. Gemeenten die de zorg op hun bordje kregen, moesten de zorg inkopen bij die stichtingen en zorgondernemers.
Het gevolg was een explosieve groei van organisaties en een steeds verder versnipperd landschap. Volgens de Jeugdautoriteit en sectororganisaties is het door die versnippering moeilijker geworden om samen te werken.
De zorg werd ook nog eens veel duurder terwijl de decentralisatie juist bedoeld was om te besparen. De uitgaven stegen volgens analyses van enkele miljarden naar ruim acht miljard euro per jaar. Dat zonder dat de problemen in de zorg wezenlijk werden opgelost.
2018–2022: eerste scheuren zichtbaar
Wachttijden liepen op, personeelstekorten namen toe en steeds vaker kwam hulp te laat. Tegelijk groeide een ander probleem. Door de marktwerking groeide vooral de lichte, eenvoudige zorg. De zware en complexe gevallen verdwenen niet maar raakten eerder in de knel.
De Jeugdautoriteit stelde later vast: „Marktwerking maakt het aantrekkelijk de krenten uit de pap te halen.’’ Andere deskundigen en toezichthouders spraken over ‘perverse prikkels’.
Daar zit een mechanisme achter. Marktwerking maakt het aantrekkelijk om relatief lichte zorg te leveren. Veel kortdurende zorg levert meer geld op dan enkele zware gevallen. Voorzitter Ahmed Aboutaleb van Jeugdzorg Nederland stelde recent hetzelfde.
Dat betekent nogal wat in de praktijk. Juist de moeilijkste gevallen zijn het minst aantrekkelijk voor zorgbedrijven; kinderen met ernstige gedragsproblemen, zware probleemgezinnen. Zij hebben eigenlijk intensieve en langdurige zorg nodig maar daar is geen geld voor beschikbaar.
Hoogleraar jeugdrecht Mariëlle Bruning heeft het in verschillende media ook gezegd: „Aanbieders die lichte vormen van hulp aanbieden, doen het goed. Organisaties die de zwaarste vormen van zorg bieden, staan onder water.’’
De gevolgen zijn voor veel hulpverleners herkenbaar: zware casussen wachten het langst en worden als een hete aardappel doorgeschoven van de ene instelling naar de andere, of belanden daar ergens tussenin. De inspectierapporten stippen het ook aan: veel hulp komt te laat of sluit niet aan op de ernst van de situatie.
2022-nu: systeem onder maximale druk
De inspecties beginnen steeds nadrukkelijker te waarschuwen. Hulp komt vaak te laat of sluit niet aan op de ernst van de situatie.
De scheefgroei in het systeem maakt het tekort aan personeel nog ernstiger. Zorgbedrijven die lichte zorg aanbieden, hebben lagere werkdruk en meer financiële armslag. Instellingen die zware zorg leveren, kampen met hoge werkdruk en financiële onzekerheid. Dat constateert ook de Jeugdautoriteit.
Er ontstaat een vicieuze cirkel. Instellingen met zwaar werk krijgen minder gemakkelijk personeel, daardoor loopt de werkdruk op, daardoor worden de wachtlijsten steeds langer en dat legt weer een grotere druk op het werk.
Ondertussen: de samenleving verandert
Het zou te makkelijk zijn alleen naar de overheid te wijzen. De vraag naar jeugdzorg neemt ook nog eens toe doordat de samenleving verandert.
Orthopedagoog van de Rijksuniversiteit Groningen Tom van Yperen wees er destijds meermaals op: er zijn meer mentale problemen onder jongeren en er is een grotere neiging om professionele hulp te vragen.
Een belangrijke oorzaak ligt in gezinnen zelf. Jeugdbeschermingsorganisaties en rechters zien vaker huiselijk geweld en zogenoemde intieme terreur en stellen vast dat ze daar niet goed mee kunnen omgaan. Daarnaast zijn er meer complexe scheidingen waarbij kinderen klem raken tussen elkaar de tent uit vechtende ouders. Bovendien is de wereld waarin kinderen opgroeien veranderd. Er is meer prestatiedruk en sociale media en beeldschermen spelen een grotere rol. Opvoeden gaat minder vanzelf.
De Jeugdautoriteit beaamt dit ook weer. Maatschappelijke factoren zoals armoede, druk en gezinsproblemen zijn een aanjager van de zorgvraag. En dat komt dan nog bovenop de problemen in de zorgwereld zelf.
Drie problemen versterken elkaar
Drie ontwikkelingen zijn zo elkaar gaan versterken. De decentralisatie in 2015 veroorzaakte versnippering. Marktwerking stimuleerde concurrentie tussen die snippers. Maatschappelijke ontwikkelingen lieten de zorgvraag intussen groeien.
De uitkomst is een haperend systeem en niemand die daar duidelijk verantwoordelijk voor is. Gemeenten moeten de zorg inkopen. Zorgaanbieders moeten de zorg leveren. Rechters beslissen welke maatregelen gelden. En op landelijk niveau zijn er ook nog verschillende ministeries mee bezig. Niemand voert de volledige regie.
Tien jaar van niet geleerde lessen
Tien jaar na de grote hervorming van 2015 is een ongemakkelijke conclusie te trekken. Destijds is volop gewaarschuwd dat het overhevelen naar gemeenten riskant was. Maar wie had kunnen voorspellen dat verschillende ontwikkelingen elkaar zouden versterken? Marktwerking zorgde voor scheve prikkels. Vechtscheidingen en opvoedproblemen deden de vraag naar hulp fors groeien.
Het blijft natuurlijk de vraag of een beter werkend systeem de mishandelde kinderen in Stadskanaal en Niekerk wel had kunnen helpen. Zeker is dat het systeem zoals het nu functioneert er onvoldoende in slaagt deze kinderen te beschermen.
Jeugdautoriteit
De Jeugdautoriteit die meermaals wordt opgevoerd in dit artikel werd door de rijksoverheid in het leven geroepen om te controleren hoe het ging met de jeugdzorg. Niet goed dus. Ook deze Jeugdautoriteit kon dat niet veranderen en werd vorig jaar opgeheven en ondergebracht bij de Nederlandse Zorgautoriteit NZa.
