Hoe de hoop van Ter Apel verstrikt raakte in de mazen van de wet

Dit zou het zijn. Dé oplossing tegen overlast van asielzoekers in Ter Apel. Onder hooggespannen verwachtingen gaat in juli 2023 in Ter Apel een nieuw soort opvang open: de experimentele procesbeschikbaarheidslocatie (pbl). Streng en sober en speciaal voor mensen die weinig kans maken op asiel.

Het meest bijzondere is: de asielzoekers worden opgesloten. Althans, ze moeten 22 uur per dag binnen blijven. Zo kan de IND de procedure er lekker snel doorheenjassen én hebben die ‘veiligelanders’ geen kans om rotzooi te trappen in de dorpen Ter Apel en Nieuw-Weerdinge.

Twee vliegen in één klap.

Staatssecretaris Eric van der Burg en de burgemeesters van Westerwolde en Emmen, Jaap Velema en Eric van Oosterhout, omarmen het plan. Ze hebben weinig keus. De overlast die al jaren speelt is met de grote drukte in het aanmeldcentrum verder toegenomen en in de dorpen staan burgerwachten klaar om het recht in eigen hand te nemen. Er móet iets gebeuren.

Het plan gaat ver, heeft op zijn minst de schijn van opsluiting op basis van afkomst, en is van het begin af aan omstreden. Onder de opvallend saaie bureaucratische naam ‘procesbeschikbaarheidslocatie’ gaat het spannende experiment in Ter Apel van start. Dat het concept ‘pbl’ voor de rechter glasrijk zou stranden, wordt achter de schermen van meet af aan voorspeld.

Maar als die hardnekkige groep overlastgevende asielzoekers steeds de mazen van de wet opzoekt, moet de overheid dat toch ook eens een keer doen?

De goeden lijden onder de kwaden.

Als die uitdrukking ergens van toepassing is dan is het wel in de problematiek rond overlastgevende asielzoekers. Ongeveer 3 procent van de bewoners van azc’s en noodopvang in Nederland wordt volgens het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) verdacht van een misdrijf. Ongeveer 9 procent is betrokken bij ‘een incident’. Dat kan uiteenlopen van suïcidedreiging, verbale agressie tot fysiek geweld.

Het overgrote deel van de asielzoekers heeft geen kwaad in de zin. Toch lijden zij allemaal onder de slechte reputatie die de groep criminelen die misbruik maakt van de asielopvang. Die reputatie veroorzaakt angst bij burgers voor een azc in de buurt en maakt gemeenten terughoudend om de helpende hand uit te steken.

Uit onderzoek blijkt dat asielzoekers met een kleine kans op inwilliging van hun asielaanvraag verhoudingsgewijs vaker betrokken zijn bij incidenten en misdrijven. Dan gaat het met name om mensen uit veilige landen als Marokko, Tunesië en Libië, maar ook over ‘dublinclaimanten’: mensen die al elders in Europa asiel hebben aangevraagd en zijn doorgereisd. Daarnaast zijn er nog herkomstlanden als Algerije en Moldavië die niet op de lijst van veilige landen staan, terwijl Algerijnen en Moldaven toch een kleine kans hebben om asiel te krijgen (minder dan 10 procent).

Ter Apel en Nieuw-Weerdinge hebben al jaren veel last van diefstal, inbraken en agressie vanuit deze groep die in de volksmond ‘veiligelanders’ worden genoemd. COA en IND spreken liever breder over mensen met een kleine kans op asiel of ‘kansarmen’.

Het zijn meestal jongemannen die door Europa trekken. Ze hebben weinig te verliezen, kampen daarbij vaak met verslaving en psychische problematiek, kennen de mazen van de wet, en zijn juridisch moeilijk aan te pakken. Omdat je geen groep over één kam mag scheren kun je pas strafmaatregelen nemen als een individu is veroordeeld voor een misdrijf. Maar voor het zo ver is zijn deze jongens meestal allang weer vertrokken.

„Hou ze gewoon binnen”, roepen burgers in Ter Apel en Nieuw-Weerdinge al jaren. „Je weet toch precies wie het zijn.”

Maar zo simpel is het niet. In het Nederlands rechtssysteem, opgesteld om te voorkomen dat de goeden onder de kwaden lijden én om de kwetsbaren te beschermen tegen de macht, moet je gegronde redenen hebben om iemand vast te zetten.

„We mogen ze niet opsluiten”, was dan ook altijd het antwoord. Totdat het idee van de pbl ontstond.

Henk Wolthof had alles al geprobeerd. De oud-manager van het COA in Ter Apel is sinds 2019 aangesteld als ‘ketenmarinier’ in dienst van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Zijn primaire taak: het voorkomen of bestrijden van overlast door asielzoekers. Met zijn collega’s zet hij die eerste jaren van alles in gang – pendelbussen, camera’s, straatteams, boa’s. Het heeft soms tijdelijk effect, maar niets is een blijvende oplossing.

Tijd om de grenzen op te zoeken. De ketenmariniers lanceren in 2022 het onorthodoxe plan van de pbl. Ze stellen voor om de hele groep, dus iederéén die een asielaanvraag doet die weinig kans van slagen heeft, te plaatsen in speciale opvanglocaties waarin ze 22 uur per dag beschikbaar moeten zijn voor een versnelde asielprocedure van maximaal 8 dagen.

Formeel worden de asielzoekers dus niet vastgehouden om overlast te voorkomen, maar omdat ze beschikbaar moeten zijn voor het proces. Dat is niet uit de lucht gegrepen: de IND loopt veel vertraging op door asielzoekers die niet komen opdagen op hun afspraak. De hoop van de ketenmariniers is dat de pbl afschrikt. Als deze jongens weten wat voor regime ze te wachten staat, denken ze wel drie keer na voordat ze in Nederland asiel aanvragen.

Juridisch wordt de pbl gebaseerd op artikel 55 van de Vreemdelingenwet. Dat bepaalt dat vreemdelingen voor het onderzoek naar hun asielaanvraag ‘beschikbaar’ moeten zijn op een door de minister aangewezen ‘plaats’. Een artikel dat je verschillend kunt uitleggen. Wat versta je onder beschikbaar? Dag en nacht? Op afspraak? En is die plaats dan het dorp Ter Apel? Het aanmeldcentrum? Of kan het een specifieke locatie zijn met hekken eromheen?

Het is een gok. Een poging om de grenzen van de wet op te rekken om deze moeilijk grijpbare groep toch aan te pakken. Staatssecretaris Eric van der Burg durft het experiment wel aan. In juni 2022 presenteert hij het trots aan de Kamer als een nieuwe aanpak van overlastbestrijding.

In het parlement stelt niemand vragen over of het eigenlijk wel te verantwoorden is om iemand 22 uur per dag op te sluiten zonder dat er een strafbaar feit is gepleegd. Hoe verdeeld het land ook is over asiel; de overlast gevende groep wil iedereen hard aanpakken.

Alleen niet in de eigen achtertuin.

Burgemeester Jaap Velema van Westerwolde gelooft in de pbl. Strenge en sobere opvang schrikt de overlastgevende groep af, zo is gebleken uit een eerdere proef, en dit gaat nog een stapje verder.

Velema wil alleen geen pbl in Ter Apel. In de COA-opvang is de groep met een kansarme aanvraag al veel te groot (zo’n tweehonderd à driehonderd mensen). Bovendien komen er via het aanmeldcentrum steeds nieuwe mensen binnen, dus is het moeilijk de situatie te controleren. Andere gemeenten zijn aan de beurt.

Van der Burg is maandenlang ‘in gesprek’ met de gemeente Almere over een pbl, maar in het voorjaar van 2023 is er nog niets van de grond gekomen. De overlast in en rond Ter Apel is dan zo heftig en de spanningen in de dorpen zo groot, dat Velema en zijn gemeenteraad toch overstag gaan. Laten we het dan maar hier proberen. Als die overlastgevende groep dan toch in Ter Apel zit, dan liever zoveel mogelijk achter slot en grendel.

Westerwolde stelt wel een voorwaarde. Als er een proef met een pbl komt, moet de rest van de groep kansarmen worden verspreid over het land. Het kan niet zo zijn dat er naast de pbl, aan de andere kant van het hek, jongens met dezelfde achtergrond worden opgevangen die wél gewoon de dorpen in kunnen lopen.

Staatssecretaris Eric van der Burg gaat akkoord, maar aan de voorwaarde wordt niet voldaan. Het COA plaatst wel een deel van de groep uit, maar lang niet iedereen. Belangrijkste reden ook hier: andere gemeenten zitten niet te wachten op deze groep.

De pbl maakt op 6 juli 2023 een valse start.

‘Ik realiseer mij dat dit een uitdagende opdracht is. Ik wens u allen veel succes.’

Zo besluit staatssecretaris Eric van der Burg de brief van 12 juni 2023 waarin hij COA en IND opdracht geeft om op 1 juli in Ter Apel te starten met een ‘pre-pbl’, zoals de proef officieel wordt genoemd.

Het is niet alleen een uitdagende opdracht, het is ook een onduidelijke opdracht die met veel druk van bovenaf is opgelegd, zo blijkt uit interne stukken van de uitvoeringsorganisaties die openbaar zijn gemaakt.

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) worstelt met de criteria. Wie valt binnen de groep kansarm, wie niet en waarom? In de brief staat: asielzoekers die in een ander Europees land asiel hebben aangevraagd, asielzoekers die afkomstig zijn uit een veilig land en asielzoekers met een hoog afwijzingspercentage.

De IND heeft duidelijkere criteria nodig. Als die er niet komen, waarschuwen juristen, zou plaatsing weleens bij de rechter kunnen worden aangevochten vanwege willekeur of discriminatie op basis van nationaliteit. Juristen die ook meteen al aankaarten dat er bij een rechtszaak gesteld zal worden dat sprake is van disproportionele vrijheidsbeperking, of eigenlijk vrijheidsontneming.

Ook het COA mist duidelijke richtlijnen. Intern wordt gesproken over een pilot die met grote spoed en druk is opgezet – ‘zonder definitieve stukken’. Ook binnen het COA wordt meteen gewaarschuwd dat de opzet juridisch niet houdbaar is. Toch gaat iedereen aan de slag.

Voor de pbl in Ter Apel wordt ‘Hofje 5’ van het COA-terrein gebruikt, waaromheen hekken worden geplaatst. Omdat het om een proef gaat, wordt in juli 2023 voorzichtig gestart met tien bedden, later uitgebouwd naar zestien en dertig. De IND plaatst in het begin alleen overlastgevers in de pbl, zodat niet uit de bredere groep kansarmen geselecteerd hoeft te worden op basis van onduidelijke criteria.

Op 21 augustus 2023 ondergaat de pbl een eerste ‘stresstest’, zoals het COA het noemt. Er is een ‘groot geweldsincident’ in de pbl en de inrichting, beveiliging en werkinstructies blijken niet toereikend. ‘Feitelijk ontstond er acuut een onveilige potentieel onbeheersbare situatie voor bewoners en medewerkers’, schrijft een medewerker een week later.

De enige reden dat het niet totaal uit de hand liep was dat de bezetting op de pbl laag was: minder dan tien personen.

Ondertussen zijn de lokale politici juist dáár verbolgen over: hoe kan het dat deze pbl al meer dan twee maanden draait en er nog steeds maar zo weinig asielzoekers tegelijk worden opgevangen? Die pbl moet uitbreiden, en wel zo snel mogelijk. De verwachtingen zijn hoog.

Want wat blijkt? De pbl wérkt.

Er gebeurt precies wat ketenmarinier Wolthof had gehoopt. De meeste asielzoekers die in de pbl worden geplaatst vertrekken zodra ze doorhebben wat het regime is. In oktober meldt de staatssecretaris dat er sinds de start 112 mensen zijn geselecteerd voor de pbl, van wie er 91 zijn vertrokken. Een succes, volgens de politiek.

Westerwolde roept Van der Burg op het matje over de trage uitbreiding en hij doet toezeggingen. Eind november belooft hij vijftig plekken in de pbl, eind januari honderd.

Maar achter de schermen rommelt het. De uitvoeringsorganisaties worstelen steeds meer met de vraag: mag dit allemaal wel?

Zo stelt juist dat succes van de pbl het COA voor een dilemma. Asielzoekers die vertrekken bij de pbl, of zich niet aan de regels houden, zien volgens het plan daarmee af van hun recht op opvang. Ze krijgen een gebiedsverbod van de gemeente en worden afgezet op het station.

Het COA worstelt ermee. Want wettelijk mag dit helemaal niet. Wie een asielprocedure heeft lopen, heeft altijd recht op opvang. Ook als je je misdraagt of niet aan de huisregels houdt. Dat weten asielzoekers ook. Jongens die vertrekken bij de pbl melden zich vervolgens weer doodleuk bij de nachtopvang. ‘Draaideur-pbl’ers’, worden ze genoemd.

Wat te doen? Het COA wil zelf de verantwoordelijkheid niet dragen (‘wij hebben steeds gezegd: dit mag niet’), en vraagt daarom om een expliciete opdracht van de staatssecretaris om vertrokken pbl’ers opvang te weigeren. Die komt er, ondanks waarschuwingen dat het strijdig is met de opvangrichtlijn en het Europees verdrag van de rechten van de mens. ‘Buikpijn’, hebben ze er bij het COA van.

Het tekent hoe ver de politiek bereid is te gaan om de pbl te laten slagen. Dit móet een succes worden. Maar ondertussen heeft de eerste asielzoeker al een rechtszaak aangespannen tegen plaatsing in de pbl.

Het is een Algerijnse asielzoeker die al een half jaar eerder asiel heeft aangevraagd. De IND wees zijn aanvraag af, de rechter vernietigde dat besluit in beroep en daartegen was de staatssecretaris dan weer in hoger beroep gegaan.

Die procedure liep nog toen hij, opmerkelijk genoeg, op 21 december door het COA een plek kreeg aangewezen in de pbl. Terwijl die locatie eigenlijk bedoeld is voor asielzoekers die een eerste aanvraag doen en dan een versnelde asielprocedure doorlopen. Beroepsprocedures kosten tijd, en voor langdurig verblijf is de vrijheidsbeperkende pbl niet geschikt.

Op 28 december gaat de Algerijn in beroep tegen plaatsing. Zijn zaak dient op 2 februari. Zijn advocaat stelt dat het zo vergaand beperken van zijn vrijheid niet kan op basis van artikel 55 van de Vreemdelingenwet, maar alleen na een ‘vrijheidsbeperkende maatregel’. Oftewel, hij zou eerst een overtreding of misdrijf begaan moeten hebben voordat hij kan worden opgesloten.

Na alle waarschuwingen van de juristen kan het nauwelijks een verrassing zijn geweest: de rechtbank geeft de Algerijn in de uitspraak van 1 maart 2024 gelijk. Iemand 22 uur per dag opsluiten om hem beschikbaar te houden voor het asielproces mag niet. Artikel 55 is daarvoor geen grond. Het is de rechter onduidelijk waarom iemand opgesloten zou moeten zitten in de uren waarin géén afspraken zijn gepland.

Hoewel sommige gemeenteraadsleden van Westerwolde stellen dat hier de verkeerde persoon in de pbl is geplaatst en het plan van de ketenmariniers dus niet goed is uitgevoerd, concluderen juristen dat deze uitspraak niet alleen voor deze Algerijn geldt, maar voor iederéén die terechtkomt in de pbl. Het COA besluit al na een week om niet in hoger beroep te gaan.

De pbl gaat dicht.

De overheid heeft de grens opgezocht en is erover gegaan. Hoezeer de goeden ook onder de kwaden lijden, het antwoord aan de burgers van Ter Apel en Nieuw-Weerdinge is weer als vanouds: „We mogen ze niet zomaar opsluiten.” En wrang genoeg is dat juist omdát de goeden niet onder de kwaden mogen lijden.

De uitspraak van de rechter is nog niet het definitieve einde. Eric van der Burg geeft juristen op het ministerie opdracht om uit te zoeken wat er dan wél kan. Minder uren opsluiten, de doelgroep aanpassen, een andere wettelijke grondslag zoeken?

In april 2024 is Van der Burg nog optimistisch en belooft een snelle herstart van de pbl in aangepaste vorm.

Maar het COA wil voorlopig nergens van weten. Sinds november 2023 is het weer overvol in Ter Apel. Toen weigerde het COA al op de pbl verder uit te breiden vanwege de drukte, nu wil de opvangorganisatie pas aan een eventuele herstart denken als het weer rustig is.

Dat duurt lang. Tot november 2024 verblijven er steevast te veel mensen bij het COA. Dan komt er eindelijk lucht.

Met het dalen van de bezetting keren ook de verwachtingen van de lokale politiek terug. Tijd om een nieuwe variant van de pbl te proberen, stellen zij. Want al is de overlast wat minder, er verblijft nog steeds een grote groep kansarmen in Ter Apel.

En inderdaad, zo meldt het COA half januari, er start op 1 februari een nieuwe ‘pilot’. Bewoners die overlast veroorzaken, ongeacht uit welk land ze komen, worden in Hofje 5 opgevangen. Ze mogen niet op de rest van het COA-terrein komen maar kunnen wel gewoon naar buiten. Door intensieve begeleiding met gedragsaanpak en dagprogramma’s hoopt het COA dat er ‘minder behoefte’ is om dat daadwerkelijk te doen.

De naam: verscherpt toezicht locatie (vtl).

Het concept van de pbl is definitief van de baan. Niemand hoeft verplicht binnen te blijven, er komt volgens het COA zelfs geen extra meldplicht in deze vtl. De lokale politiek reageert teleurgesteld. Is dat dan alles wat overblijft van dat hoopvolle experiment? Zeker van een kabinet dat zo scherp focust op asiel, verwachten ze een strengere aanpak.

Van minister Faber komt vooralsnog geen reactie of toelichting. Ze heeft beloofd om met een brief te komen. Op 6 februari bezoekt zij Ter Apel.