Kleiner is niet per se fijner | Deel 4 van De gemeenteraad, dichtbij en toch zo ver weg

Wacht, de telefoon gaat. Hinrich Kuper springt op: deze moet hij even opnemen. „Ja, moin!” Aan de andere kant van de lijn meldt zich Uwe Sap. De SPD’er is sinds vorig jaar Bürgermeister van Bunde. Hij werd verkozen als opvolger van zijn vader Gerald, die ruim twintig jaar de scepter zwaaide in de Duitse grensgemeente, pal achter Bad Nieuweschans.

De lijntjes zijn kort in Bunde. Journalist Kuper had even contact gezocht voor ruggenspraak voor een interview met een Hollandse Kollege over de verschillen en overeenkomsten in het lokale bestuur aan beide kanten van de grens. Als iemand daar iets over kan zeggen dan toch de burgemeester, zegt hij als Sap terugbelt. De sociaaldemocraat is even kort als helder in zijn analyse: ,,Vergelijken? Begin daar maar niet aan.’‘

De vraag was: is de afstand tussen de burger en gemeentebestuur kleiner als ook de schaal van die gemeente kleiner is? Waar kan die vraag beter worden beantwoord dan in de Noord-Duitse grensstreek waar gemeenten sinds de jaren 70 niet wezenlijk van omvang zijn veranderd?

Waar Nederlandse gemeenten zijn gefuseerd en doorgefuseerd tot grote bestuurlijke conglomeraten, beladen met steeds meer en steeds zwaardere rijkstaken die diepe gaten vreten in hun financiële reserves, daar bleef aan de andere kant van de grens al decennia lang vrijwel alles bij het oude.

Aan Nederlandse kant hebben grote herindelingsrondes de afstand tussen het gemeentebestuur en de burger onmiskenbaar groter gemaakt, stellen de wetenschappers Caspar van den Berg en Solke Munneke, respectievelijk hoogleraar bestuurskunde en staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, allebei vast. En de zware taken die gemeenten moesten overnemen van de rijksoverheid, maken het er niet echt beter op.

Maar is die afstand dan korter in Duitsland, met zijn kleine, op lokale leest geschoeide gemeenten? Het korte antwoord? Nee, oordeelt de Duitse Holland-watcher Kuper. En dat zegt ook de Nederlandse Marije Ribbink, die als oud-raadslid in haar Duitse woonplaats Twist de vergelijking vanaf de ene kant kan maken – en tegelijkertijd ook van de andere kant: als opbouwwerker in Nederland, in het hart van het ‘Sociale Domein’, waar veel gemeenten nu de tanden op stuk bijten.

Drenthe telt anno 2022 nog twaalf gemeenten. In Groningen zijn er nog tien over waar dat er tot in de jaren 90 bijna twee eeuwen lang ruim vijftig waren sinds de Franse tijd. De drie Duitse Landkreisen langs de Drents-Groningse grens zijn aanzienlijk dunner bevolkt, maar tellen bij elkaar nog altijd meer dan honderd gemeenten. Soms niet veel groter dan een handvol dorpen. Met het Gemeindehaus middenin het dorp en de bakker en de slager in de gemeenteraad. De afstand tot de politiek is er letterlijk kort voor de burgers, maar dat maakt de drempel niet per se lager.

Krap dertig jaar is Hinrich Kuper nu journalist bij de Rheiderland Zeitung. Voor zijn krant schrijft hij over dat wonderlijke land aan de andere kant van de ‘grup’ en dan vooral over de Groningse grensstreek. Noem hem gerust een Holland-fan. Hij komt er sinds zijn vroegste jeugd, op vakantie bij zijn tante Grietje in Nieuw Beerta. Hij spreekt de taal vloeiend en werkte jaren in Nederland, eerst bij een douane-inklaringskantoor in Nieuweschans, later in diezelfde grensplaats voor de Eems Dollard Regio, het samenwerkingsverband van regionale overheden in de Groningse grensstreek.

Als Groningen-’correspondent’ is Kuper gefascineerd door de verschillen tussen Nederland en de Heimat. Hij deelt zijn kennis van het buurland graag met zijn veelal onwetende lezers. ,,Ze weten precies hoeveel een pak koffie kost bij supermarkt Bert Stuut in Nieuweschans, en ze vinden Nederland een heel sympatisch land, maar verder hebben ze nauwelijks weet van wat er op een paar kilometer van de grens allemaal bij jullie speelt.’’

In drie decennia zag hij het bestuurlijke landschap een paar keer grondig op de schop gaan in het grensgebied waar zijn journalistieke focus ligt. Nieuweschans ging begin jaren 90 samen met Beerta en Finsterwolde in Reiderland en die gemeente ging in 2010 op zijn buurt op in het huidige Oldambt, samen met Scheemda en Winschoten. Acht jaar later fuseerden Vlagtwedde en Bellingwedde tot Westerwolde.

Voor Kuper is die Hollandse drang naar schaalvergroting een haast exotisch fenomeen. ,,Ik heb altijd met lichte jaloezie gekeken naar hoe jullie de dingen organiseren, maar de laatste jaren ook met stijgende verbazing’’, zegt Kuper thuis in Holthusen, het landelijke buurtschap bij Weener die in zijn jeugdjaren ook nog een zelfstandige gemeente was. Beide landen zijn hem te lief om wie dan ook voor het hoofd te stoten met grote conclusies. ,,Maar’’, zegt hij voorzichtig, ,,we kunnen over en weer van elkaar leren.’’

Die schaalvergroting bij ons, de haast drieste ambitie waarmee de gemeenten in een megagrote decentralisatie van rijkstaken zijn gestapt die ze nu soms bijna de financiële nek kost: het is volgens Kuper haast ondenkbaar in het doorgaans kalme politieke landschap in zijn Heimat. ,,Misschien zijn jullie wat avontuurlijker aangelegd. Hoe dan ook zijn jullie directer. En alles moet altijd in overleg. Daar worden bestuurders bij ons wel eens moe van als ze over de grens samenwerken. Bij jullie moet iedereen zijn zegje doen, ook als dat leidt tot eindeloze en soms felle discussie. Als aan het eind van de rit iedereen zo’n beetje tevreden is, dan is het goed.’’

In de Duitse politieke cultuur komt het meer van bovenaf. ,,In vergaderingen geven de leiders van de paar fracties die in de raad zitten, hun mening. En daarmee is het klaar. Dat is bij jullie totaal anders. Al is het wel veranderd door de herindelingen. Toen ik vroeger bij raadsvergaderingen in Beerta zat, was de publieke tribune soms te klein. Daar werd gedemonstreerd met spandoeken. De afstand is gegroeid nu het gemeentebestuur in Winschoten zit. En die schaalvergroting zorgt vast voor meer bestuurskracht, maar of het ook per se efficiënter is? In Winschoten bouwen ze nu voor miljoenen een nieuw stadhuis. Ik weet niet of de burger daar per se beter van wordt.’’

De afstand tussen burger en politiek is gegroeid door de gemeentelijke schaalvergroting in Groningen, ziet ook hoogleraar bestuurskunde Caspar van den Berg. Letterlijk, maar ook psychologisch. ,,’Hoe kom ik nog bij het stadshuis of gemeentekantoor?’ Dat is een zorg bij inwoners van herindelingsgemeenten. En dat geldt niet alleen voor de gemeentelijke dienstverlening, maar ook voor de politiek. In grote nieuwe gemeenten zie je dat raadsleden uiteindelijk vooral nog afkomstig zijn uit de centrumplaatsen. Kleinere dorpskernen zijn in veel raden echt ondervertegenwoordigd. Democratisch gezien is dat wel zorgelijk.’’

Niet voor niks zijn lokale partijen overal in opmars in de gemeentepolitiek, constateert Van den Berg. Daarin speelt niet alleen die schaalvergroting een rol. Een versterkende factor is ook de opeenstapeling van taken die Den Haag de afgelopen decennia bij de gemeenten heeft neergelegd. Jeugdzorg, werk- en arbeidsparticipatiebeleid, maatschappelijke en huishoudelijke ondersteuning: het kost klauwen met geld, maar politieke keuzes vallen op die thema’s nauwelijks te maken. Want het rijk schrijft strak voor hoe die taken moeten worden uitgevoerd. En de financiële armslag is beperkt.

Dat blaast lokale en ook populistische partijen volgens Van den Berg wind in de zeilen. Ook doordat gemeenten de taken die Den Haag heeft gedecentraliseerd steeds meer bundelen in allerlei nieuwe regionale samenwerkingsverbanden. ,,Dat geldt niet alleen voor het Sociale Domein, maar bijvoorbeeld ook voor de omgevingsdiensten die gaan over de naleving van bijvoorbeeld milieu- en bouwregels. En voor de veiligheidsregio’s die sinds het begin van de pandemie een steeds belangrijker rol zijn gaan spelen.’’

Dat zet de democratische controle en dus de rol van de gemeenteraad onder druk, stelt de bestuurskundige. Want in die samenwerkingsverbanden zetten wethouders en burgemeesters de beleidslijnen uit. Gemeenteraden komen vaak pas in beeld als de bestuurders er onderling al uit zijn. ,,De raad is voor een toenemend deel van de gemeentelijke begroting op afstand komen te staan van de plek waar er eigenlijk bestuurd wordt. Op zulke thema’s worden eigenlijk weinig echt politieke keuzes gemaakt.’’

De verklaarbare reactie van de politiek is de focus te verleggen van de verre abstracte horizon naar concrete onderwerpen die tastbaar zijn voor de kiezers, ziet Van den Berg. Logisch, maar onwenselijk. ,,Raadsleden zijn natuurlijk eigenlijk ook ‘maar’ leken die naast hun politieke functie ook nog gewoon werk hebben. Dan kun je ze het niet kwalijk nemen dat ze hun prioriteiten anders leggen en focussen op thema’s waarmee ze scoren bij hun specifieke achterban of in de publiciteit. Gemakkelijke, sexy onderwerpen krijgen meer aandacht. Taaie, technische dingen die eigenlijk belangrijker zijn voor de kwaliteit van de publieke voorzieningen en de leefomgeving, raken op het tweede plan. Uiteindelijk is dat voor de burger geen goed nieuws.’’

Toch ziet Van den Bergs collega Solke Munneke de wal langzaam het schip keren. De holderdebolder rit waarin de gemeenten zijn gestort door die decentralisatiebeweging glijdt voorzichtig naar een rustiger fase. ,,Het besef groeit bij overheden dat ze het alleen samen kunnen klaren’’, signaleert de Groningse hoogleraar staatsrecht. Simpelweg over de schutting gooien, met strakke voorwaarden en krappe financiering, is niet genoeg: dat heeft die operatie van de afgelopen jaren wel geleerd. ,,Je ziet nu meer de wil om meer als gelijkwaardige partners samen te werken.’’

Den Haag is niet meer de allesbepalende rijksoverheid die alles van bovenaf oplegt, analyseert Munneke. Maar het rijk vindt pas nu, gaandeweg de rit, uit hoe dat dan precies moet: samenwerken met overheden in de regio. ,,Het blijft een zoektocht naar de goeie mix tussen lokale beleidsvrijheid en landelijke afstemming. Naar het spel én de spelregels.’’ Soms is er nog een oprisping. ,,Zoals onlangs met staatssecretaris Broekers-Knol die dacht de gemeenten een aanwijzing te kunnen opleggen om asielzoekers op te nemen. Daarvan ze moest toch vrij snel erkennen dat daarvoor de wettelijke grondslag ontbreekt.’’

Evengoed zijn er ondertussen wel lessen geleerd, ziet Munneke ook bij het nieuwe kabinet. ,,Er is nu wel een algemeen besef dat de grens bereikt is aan waar je gemeenten nog mee kunt beladen. Den Haag schiet niet meer in Pavlov reactie: we hebben een probleem, we schuiven het naar de gemeenten. Ze moeten nu eerst de kans krijgen om alles wat ze al op hun bordje hebben, goed in de greep krijgen. Daarin zie je overheden nu een nieuwe balans zoeken. Taken delegeren naar gemeenten is één ding, maar dan moet je ze ook de politieke én financiële ruimte geven om het naar eigen inzicht uit te voeren. Tegelijkertijd wil je ook niet dat elke gemeente het op zijn eigen manier doet.’’

Zo’n ontwikkeling zien Kuper en Ribbink over de grens niet snel gebeuren. Weliswaar kent Duitsland een veel gelaagder bestuursmodel dan de Nederlandse drie-eenheid rijk, provincie en gemeenten. Maar ondanks een lappendeken aan lokale Gemeinden, Samtgemeinden, zelfstandige Städte en regionale Landkreise wordt het bestuur er toch vooral centraal aangestuurd. En meer nog dan de Bundesregierung in Berlijn, zijn het de Landesregierungen waar alles om draait in het federale Duitsland.

In Bunde of in Ribbinks Twist mag de gemeenteraad dichtbij zijn, het is de deelstaat Nedersaksen in Hannover die aan alle touwtjes trekt. Met een eigen regering met aanzienlijke eigen middelen en verregaande wetgevende macht. ,,Dat heeft natuurlijk alles te maken met onze historische erfenis’’, doceert Kuper. ,,Na de oorlog is bewust gekozen de deelstaten de teugels in handen te geven. Om nooit meer het risico te lopen dat één machtig Reich ooit nog eens de volledige macht zou kunnen grijpen.’’

Dat betekent in de praktijk dat Duitse gemeenteraden onder redelijk strakke regie staan en beperkte ruimte hebben, ook financieel, voor eigen politieke keuzes. Dat heeft ook Ribbink geleerd sinds ze zeven jaar geleden voor de SPD aanschoof in de gemeenteraad van Twist. Inmiddels heeft ze vanwege werk en gezin een stapje terug gedaan naar de schaduwfractie, maar het politieke werk in een volstrekt andere cultuur blijft leerzaam.

,,Je hebt hier vooral de vrijheid om uit te voeren wat Hannover zegt dat moet gebeuren’’, zegt Ribbink (43) die vijftien jaar geleden met haar gezin naar Duitsland verhuisde. Zoals zo veel Nederlanders in die tijd een ruime en goedkope woning kochten over de grens. Inmiddels zijn de kinderen bijna volwassen en oriënteren ze zich op een toekomst in de Bondsrepubliek. Toen ze naar Twist kwamen, werkte Marije als opbouwwerker in Emmen, later in Coevorden en inmiddels is ze actief in Midden-Groningen voor de stichting Kwartier Zorg & Welzijn in het hart van het aardbevingsgebied. Werk waarin ze dicht op de Nederlandse gemeentepolitiek zit.

,,Hier is de cultuur is veel formeler’’, vergelijkt ze, zonder daar per se een waardeoordeel over haar nieuwe thuisland aan te hangen. ,,Het heeft allebei zijn voors en tegens. Politiek gaat hier vooral over heel lokale dingen als bouwplannen, wegonderhoud of een verbouwing van de lokale Kindergarten of Grundschule. En altijd binnen zeer smalle financiële marges. Als burger heb je júist minder toegang tot de gemeenteraad dan in Nederland. Inspraak is vooral een kwestie van: ‘Dit is ons plan, wat vinden jullie ervan?’ Meer dan dat het van onderaf komt, zoals in Nederland. Werk zoals ik doe, waarbij we namens overheid de participatie van inwoners feitelijk actief organiseren, dat bestaat hier helemaal niet.’’

Dus ja, de afstand tussen politiek en burger mag dan korter zijn, maar kleiner is niet per se fijner, denkt ook Kuper. ,,Ja, bij de Wahlen ligt de opkomst nog steeds rond de 70 procent. Wat is het bij jullie: iets boven de 50? Maar als je straks hier Weener inloopt en tien mensen vraagt of ze zich betrokken voelen bij het gemeentebestuur dan zeggen er negen ‘nee’. Ik denk juist dat dat bij jullie misschien juist wel groter is. Hier worden raadsbesluiten veel meer voorgekookt in commissies. Een agenda van 33 best zware punten wordt bij ons soms in 10 minuten weggehamerd. ‘Ja’, ‘ja’, ‘ja’: klaar.’’

,,Bij jullie is het debat politieker. Ik kijk wat dat betreft met verbijstering naar die versplintering van de laatste jaren in Nederland. In Oldambt is de SP nu de grootste partij in de raad, met vier zetels. Vier! Als ik dat opschrijf, vragen de mensen me of dat wel klopt. Dat is hier ondenkbaar, met minder dan 5 procent van de stemmen komt een partij niet eens over de kiesdrempel. Ach, misschien is het gras ook altijd groener bij de buren. Er zijn bij ons ook genoeg dingen die ik niet zou willen missen, bijvoorbeeld hoe we de gezondheidszorg hebben georganiseerd. Ideaal zou het waarschijnlijk pas zijn als we het beste van beide werelden konden combineren.’’