Honderden Groningers brainstormden in 2019 mee over het Toukomst-programma van het NPG, maar veel van hen hebben dezelfde bureaucratische ervaring als 'de inwoners van het aardbevingsgebied dagelijks opdoen met de schadeafhandeling of de versterkingsoperatie'. Foto: NPG
De komende dertig jaar heeft Groningen jaarlijks 250 miljoen euro te besteden aan de versterking van zijn economie en leefbaarheid. Hoe spenderen we die 7,5 miljard aan ‘ereschuld’ uit Den Haag? Daarvoor zijn volgens onderzoekers belangrijke lessen te leren uit vijf jaar Nationaal Programma Groningen.
Het was al een hele sloot geld die in het najaar van 2018 naar Groningen rolde. Om de provincie nieuw toekomstperspectief te geven na zestig jaar gaswinning, legde Den Haag 1,15 miljard euro op tafel. Maar de knip ging dit jaar pas echt open na de parlementaire enquête over Groningen. Tot 2056 komt er nog eens 7,5 miljard deze kant op.
Den Haag toont ‘generatielange betrokkenheid’ met nieuwe miljardeninjectie
Met die gulle geste wil het kabinet zijn ‘generatielange betrokkenheid’ bij Groningen tonen. Inmiddels is de dans om de miljarden begonnen. Rijp en groen buitelen de ideeën en plannen over elkaar heen. Meer schooluren voor de jeugd? Verder investeren in de verduurzaming van het bedrijfsleven? Hoe kunnen de Groningers zelf meepraten over waar het geld naartoe moet?
De discussie die nu op gang komt, lijkt een echo van die van vijf jaar geleden over het Nationaal Programma Groningen. Ook toen verdrongen gemeenten en provincie zich rond de vetpot. Ook toen bezwoeren regionale bestuurders elkaar dat de provincie er écht beter van moest worden en dat die 1,15 miljard niet als een ‘hagelslag’ van kleine projectjes over het gebied mocht worden uitgestrooid.
Rapport: Grote thema’s sneeuwen onder door bestuurlijk ‘gepolder’
Toch is dat deels wel wat tot nu toe is gebeurd, stelt een onderzoeksgroep onder leiding van de Groningse hoogleraar Caspar van den Berg in een evaluatierapport over vijf jaar NPG. Met nog zeven jaar te gaan heeft het programma volgens de wetenschappers nog niet het rendement opgeleverd dat van zo’n kapitale injectie verwacht mag worden. Grote thema’s raken ondergesneeuwd door bestuurlijk ‘gepolder’, concluderen zij in hun rapport met de veelzeggende titel: ‘Naar méér dan de som der delen’.
Drijvende kracht achter het onderzoek is de vorig jaar aangetreden NPG-voorzitter Johan Remkes. De Groningse oud-minister en allround-‘troubleshooter’ des vaderlands kwam een halfjaar na zijn komst tot het oordeel dat Groningen nog geen maximaal profijt trekt van het Haagse geld. Hij wil het roer omgooien voor het tweede deel van het steunprogramma.
Johan Remkes, René Paas en Koen Schuiling 27 februari van dit jaar tijdens een persconferentie over een pakket maatregelen en investeringen voor het herstel van Groningen in perscentrum Nieuwspoort in Den Haag. Foto: ANP/Robin van Lonkhuijsen
Wil de provincie er écht beter op worden dan moet het accent volgens de VVD-veteraan verschuiven. Grof samengevat: van de wipkippen en andere leuke-dingen-voor-de-mensen naar de economie. Remkes richt de focus op vier kansrijke economische sectoren ofwel ‘baanbrekers’: de landbouwtransitie, de energietransitie, de circulaire economie en de medische technologie. Dat moet ook het bedrijfsleven verleiden om mee te investeren, want dat doet tot dusver nauwelijks mee.
Remkes wil meer focus op ‘baanbrekers’ voor Groninger economie
De discussie die Remkes daarmee aanzwengelt zet niet alleen de toon voor de eindsprint die het NPG nog te gaan heeft tot 2029, maar ook voor de besteding van het extra geld dat nu deze kant op komt. Na de zomer gaan de regionale overheden in de slag met elkaar en met de Groningers over wat er precies moet gebeuren met die ereschuld. Maar wat er inmiddels is gerealiseerd met het NPG, is daarbij de basis waarop wordt voortgebouwd.
De accentverschuiving waar Remkes op aanstuurt, geeft ondertussen stof tot een pittig bestuurlijk debat. Inhoudelijk kunnen provincie en gemeenten zich nog wel in zijn koers vinden. Maar dat ligt lastiger waar de NPG-voorzitter voorstelt om de regionale sturing op het NPG-beleid terug te dringen. Als het aan Remkes ligt, wordt dat voortaan uitgestippeld door een kleiner, vijfkoppig dagelijks bestuur met leden uit bedrijfsleven en maatschappij. Regionale en Haagse bestuurders zouden een stapje terug doen en alleen nog in het algemeen bestuur meepraten over het beleid.
Tijdens een bijeenkomst in het Buurhoes Ontmoetingscentrum in Ten Boer spreken de gemeente Groningen en de Nationaal Coördinator Groningen bewoners die net als hun buurtgenoten in aanmerking willen komen voor een sloop- en nieuwbouwregeling. Foto: Jan Willem van Vliet
NPG is bijna halverwege: ‘versnipperd, kleinschalig, weinig samenhangend, weinig ambitieus’
De onderzoekers sluiten in hun adviesrapport naadloos aan op Remkes’ voorzet. De doelen waarmee het NPG van start ging waren ambitieus genoeg, oordelen zij terugkijkend: herstel van het vertrouwen van de Groningers in de overheid, imagoverbetering in de rest van het land en uiteindelijk een ‘toekomstbestendig en leefbaar Groningen’. Maar in de praktijk is de inzet van die 1,15 miljard ‘versnipperd, kleinschalig, weinig samenhangend en weinig ambitieus’, tekenen de onderzoekers op uit de gesprekken die ze voerden met de talrijke partijen die een rol spelen binnen het NPG.
Dat komt ook doordat de koek bij voorbaat merendeels werd verdeeld. De vijf aardbevingsgemeenten kregen samen 250 miljoen voor lokale projecten. De provincie heeft 200 miljoen te besteden voor overkoepelende thema’s als economie, onderwijs en arbeidsmarkt. Ook gaat er geld naar een Leefbaarheidsloket en naar Toukomst: een programma waarvoor ‘gewone’ Groningers ideeën konden aanleveren voor de verbetering van de leefbaarheid en economie. En dan zijn er tot slot ook nog programma’s, onder regie van Den Haag, die zich richten op versterking van de zorgsector en op het behoud van historisch erfgoed.
Vele honderden mensen troffen elkaar in 2020 op een boerderij in Ten Boer. Op tafel lagen 900 ideeën voor de inrichting en beleving van land en dorp en het op orde brengen van goede voorzieningen in Groningen. Foto: Marieke Kijk in de Vegte
Dat komt allemaal samen in het NPG-bestuur, maar doordat de financiële verdeelsleutel bij voorbaat vaststaat is er in de praktijk weinig kritisch debat tussen de partijen die daarin vertegenwoordigd zijn. Zo concentreren de gemeenten zich vooral op hun eigen lokale programma, de één met een focus op dorpsvernieuwing, de ander op de arbeidsmarkt of jeugdzorg.
‘Non-interventie gedrag’ remt kritisch debat over kwaliteit NPG-plannen
Binnen het NPG-bestuur zijn de regionale overheden volgens de onderzoekers sterk geneigd om elkaars plannen door te wuiven. Ze kijken niet scherp naar de vraag of al hun mooie projecten (die ze vaak los van het NPG toch al in de planning hadden) de regio nu wel écht vooruit helpen. Door dit ‘non-interventie gedrag’ wordt volgens de onderzoekers te weinig gekeken naar de kwaliteit van nieuwe plannen en projecten.
Daar staat tegenover dat de provincie als kasbeheerder soms juist weer te kritisch is. Zo zijn de projecten die werden uitverkozen voor het Toukomst-programma, onderworpen aan een strenge juridische toets. Dubbel werk, oordelen de onderzoekers. Want voor de provincie die plannen op de pijnbank legt, zijn de initiatienemers al door een lang traject gegaan. Eerst hebben ze samen met het NPG-bureau in Ten Boer hun project fijngeslepen, vervolgens moesten ze langs een onafhankelijke beoordelingscommissie die vaak nog verdere aanpassingen afdwong en pas toek kregen ze groen licht van het NPG-bestuur. Waar notabene ook de provincie in zit.
‘Vertraging en frustratie’ door provincie als kritische kasbeheerder
Zelf stelt de provincie dat zo’n juridische toets noodzakelijk is om te voorkomen dat eenmaal uitgekeerde subsidie later moet worden teruggevorderd omdat die zou neerkomen van ongeoorloofde staatsteun. Maar de onderzoekers zijn daar kritisch over in hun rapport. De lange rit langs de loketten ‘leidt tot vertraging en frustratie’ bij de (vrijwillige) plannenmakers ‘die veel eigen tijd hebben gestoken in de projectontwikkeling en de businesscase’. Het is bovendien de oorzaak dat het vijf jaar geleden al verdeelde geld nog slechts deels is toegekend aan projecten (ruim 60 procent) en nog minder daadwerkelijk is uitgekeerd (ruim 20 procent).
Dat is volgens de onderzoekers dodelijk voor het enthousiasme waarmee de initiatiefnemers hun plan hebben ingediend voor Toukomst. Dat programma was bedoeld om het vertrouwen in de overheid te herstellen door Groningen zélf het heft in handen te geven. Maar het tegendeel gebeurt: initiatiefnemers komen terecht in een traject ‘dat wel erg lijkt op de ervaringen die de inwoners van het aardbevingsgebied dagelijks opdoen met de schadeafhandeling door de IMG of met de versterkingsoperatie van de NCG’, schrijven de onderzoekers.
Den Haag laat nationale karakter NPG versloffen: rol is ‘terughoudend - zo niet afzijdig’
Ook het nationale karakter van het NPG komt nog niet erg uit de verf. In het NPG-bestuur stellen de vertegenwoordigers van beide betrokken Haagse ministeries (Binnenlandse Zaken en Economische Zaken) zich ‘terughoudend - zo niet afzijdig - op’, signaleren de onderzoekers. Tegelijkertijd beklagen het Groninger Gasberaad en andere maatschappelijke organisaties in het NPG-bestuur zich er juist over dat ze pas (te) laat worden betrokken in de besluitvorming.
Dat sluit ook aan bij de aanbeveling van de parlementaire enquêtecommissie om meer dan tot nu is gebeurd in gesprek te gaan met de inwoners van de provincie over de vraag hoe die ereschuld nu precies moet worden ingelost. Voor die vraag kan worden beantwoord, zijn er echter nog een hoop weeffouten weg te werken, leert het adviesrapport van de onderzoekers. Het NPG heeft een fundament gelegd, maar er is nog een lange weg te gaan voor de Groningers zo veel tastbare vooruitgang zien dat ze echt gaan geloven in die glanzende toekomst.
