Het rapport van maar liefst 2000 pagina's trekt harde conclusies over de gaswinning in Groningen. Onze verslaggevers kregen vrijdagochtend vroeg het rapport en zetten de belangrijkste zaken op een rij. Foto: DVHN
Gaswinning ging boven de Groningers. Dat is ‘de pijnlijke hoofdconclusie’ van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie dat vrijdag in Zeerijp is aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer. We zetten de belangrijkste conclusies en bevindingen van de commissie over zestig jaar gaswinning op een rij.
1. De ernst van de problemen in Groningen is structureel onderschat
En niet alleen door de NAM en aandeelhouders Shell en ExxonMobil. Ook onafhankelijke kennisinstituten en experts ontkennen lange tijd dat de gaswinning in Groningen leidt tot aardbevingen. Die relatie wordt pas in 1993 vastgesteld, 30 jaar na de start van de gaswinning. ‘Een ongelofelijk lange tijd’, constateert de commissie, ‘zeker gezien het feit dat de eerste vragen over een mogelijk verband tussen gaswinning en aardbevingen al in 1976 zijn gesteld’.
Structurele onderschatting ziet de commissie ook in de discussie over de zwaarte van de aardbevingen. Een schatting van de ‘maximale magnitude’ van 3,8 of 3,9 op de schaal van Richter, genoemd in rapporten van het KNMI in 1998 en 2004, domineert jarenlang het politieke en maatschappelijke debat en is leidend bij besluitvorming. Terwijl in die berekeningen grote onzekerheden zitten. De commissie acht het laakbaar dat deze genoemde ‘maximale magnitudes’ als absolute bovengrens zijn gebruikt en dat niemand van de direct betrokkenen (wetenschappers, of mensen van de NAM, Shell en ExxonMobil) de conclusie tegensprak dat geen zwaardere bevingen mogelijk waren dan 3,8 of 3,9.
De omvang van de schade als gevolg van de aardbevingen is stelselmatig te laag ingeschat. En ook de versterkingsoperatie is van meet af aan onderschat. De commissie tilt zwaar aan deze onderschattingen. Als de problematiek van het begin af aan serieus genomen was, had veel ellende voorkomen kunnen worden.
Al met al betitelt de commissie de opeenvolging van onderschattingen door alle betrokken partijen als nalatigheid ten opzichte van Groningers.
2. Geld domineerde de besluiten over gaswinning
Geld verdienen, daar draaide het om in het gasgebouw. Het samenwerkingsverband tussen de Nederlandse Staat, de NAM, Shell, ExxonMobil, Energiebeheer Nederland (EBN) en gasverkoper GasTerra.
De mate waarin de Nederlandse Staat zich door geld heeft laten leiden heeft de commissie verbaasd. In het behartigen van andere publieke belangen is de landelijke overheid ernstig tekortgeschoten, vindt de commissie.
Wat betreft de focus op de centen, krijgt oud-minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem een stevige tik op de vingers.
Jeroen Dijsselbloem. Foto: ANP
In 2014 wordt een ‘productieplafond’ geïntroduceerd. Een maximale hoeveelheid gas die gewonnen kan worden. Minister van Economische Zaken Henk Kamp stelt een plafond van 40 miljard kubieke meter gas voor, op advies van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen. In zijn openbaar verhoor op 9 september 2022 zei Dijsselbloem dat hij ‘niet onder de indruk was van de kwaliteit van de onderbouwing van de adviezen’. Het gemak waarmee hij dat deed en dat hij de inhoud van de adviezen van de toezichthouder naast zich neerlegde kan niet op begrip van de commissie rekenen. Datzelfde geldt voor het kabinetsbesluit om dat jaar het plafond vanwege de opbrengsten uiteindelijk nog wat op te hogen, tot 42,5 miljard kuub. Tegen het advies van de toezichthouder in.
3. Leveringszekerheid als rookgordijn
,,U wilt toch ook niet dat de bejaarden in Limburg bevriezen?’’ Oud-burgemeester Albert Rodenboog vertelde in zijn verhoor op 29 augustus vorig jaar hoe minister Henk Kamp hem ooit confronteerde met de noodzaak om sowieso een bepaalde hoeveelheid gas te blijven winnen.
Die leveringszekerheid, in binnen- en buitenland, speelt lange tijd een belangrijke rol bij de besluitvorming over de gaswinning. Welke contracten liggen er? Hoe groot is de vraag naar Gronings gas? Jarenlang zijn de Tweede Kamer en inwoners van Groningen op het verkeerde been gezet met het argument dat de leveringszekerheid niet toestond dat de gaswinning verder omlaag kon. Alsof de leveringszekerheid een vaststaand gegeven was. Maar, stelt de commissie, deze is met actief beleid wel degelijk te beïnvloeden.
Het blijkt zeer lastig om zicht te krijgen op het niveau van leveringszekerheid. Ook voor Tweede Kamerleden. En zelfs de minister van Economische Zaken is daarover niet altijd goed geïnformeerd. Wanneer Henk Kamp in 2013 besluit om eerst nader onderzoek in te stellen alvorens iets te besluiten over de hoogte van de gaswinning, is hij door zijn eigen ambtenaren niet goed geïnformeerd. De commissie acht dat niet te rechtvaardigen.
De commissie vindt het zeer kwalijk dat het ministerie van Economische Zaken vóór 2018 – wanneer wordt besloten om de gaswinning versneld naar nul te draaien – niet actief op zoek is gegaan naar mogelijkheden om het niveau van gaswinning zo snel mogelijk naar beneden te krijgen. Ook het feit dat met name het ministerie van Economische Zaken onnodig vaak schermt met de negatieve gevolgen van gaswinning ónder het niveau van leveringszekerheid vindt de commissie kwalijk.
4. Onveiligheid in Groningen duurt onacceptabel lang
Alle partijen in het gasgebouw, de Nederlandse Staat voorop, hebben te lang te weinig oog gehad voor de veiligheid van Groningers. Het duurt tot 2017 voordat veiligheid voor omwonenden in de Mijnbouwwet wordt opgenomen.
Voor de commissie is het moeilijk te bevatten dat het zo lang heeft geduurd voordat de belangen van veiligheid en gezondheid zwaarder gingen wegen. En dat zelfs een uitspraak van de Raad van State nodig was (in 2017) om voor elkaar te krijgen dat het voorzorgsprincipe (veiligheid belangrijker dan geld) zou worden gehanteerd.
Het ministerie van Economische Zaken had lange tijd nauwelijks oog voor de veiligheid van Groningers en hun huizen. Het was geen onderdeel van de ambtelijke cultuur om veiligheid van bewoners als overheidsbelang te zien. De commissie vindt het tekenend dat diverse ambtenaren in de openbare verhoren ‘veiligheid’ niet noemen wanneer ze gevraagd worden naar de publieke belangen die zij moesten behartigen.
De commissie heeft zich bijzonder verwonderd over het grote verschil in de manier waarop de NAM en aandeelhouders veiligheid bij gaswinning definiëren, afgezet tegen de manier waarop Groningers en andere betrokkenen daarnaar kijken. Voor de oliemaatschappijen gaat veiligheid in eerste instantie over veiligheid van medewerkers die gas winnen. Volgens de commissie is veiligheid veel breder. Er hoort op zijn minst ook een voltooide versterkingsoperatie bij.
5. Oliemaatschappijen profiteren van de rolvermenging op het ministerie van Economische Zaken
Bij het ministerie van Economische Zaken komt in principe alle kennis rond gaswinning, gasbaten, leveringszekerheid en veiligheid bij elkaar. Het ministerie is bovendien zowel aandeelhouder in de gaswinning als beleidsmaker op het gebied van energie. Dat kwam de oliemaatschappijen goed uit. De commissie vindt de rolvermenging echter onjuist. Het zou op deze manier niet meer mogen gebeuren.
Shell-directeur Ben van Beurden bij het verhoor van de parlementaire enquêtecommissie. Foto: ANP
In 2013 (het jaar na de zware beving bij Huizinge) wordt de kennisvoorsprong van het ministerie niet benut bij de totstandkoming van een besluit over een veilig niveau van gaswinning.
Ambtenaren brengen doelbewust informatie van verschillende partijen niet bij elkaar. Namelijk het alarmerende advies van de toezichthouder dat het ernstiger is met de bevingen dan gedacht. En aan de andere kant informatie van GasTerra, dat aangeeft dat er wel degelijk minder gas gewonnen zou kunnen worden zonder in problemen te komen.
Op basis van onvolledige informatie besluit minister Kamp om niet onmiddellijk de gaswinning te verminderen, maar op veel terreinen nader onderzoek te doen. Hij doet dat zonder kennis van de informatie die zijn ambtenaren wel hebben. De commissie vindt dat deze ambtenaren verzaakt hebben hun publieke taak goed uit te voeren en noemt het besluit de gaswinning niet onmiddellijk te verminderen een grove schending van de belangen van Groningers.
Doordat Kamp onvolledig werd geïnformeerd en hij zelf niet alle beschikbare informatie uit het ambtelijk apparaat naar boven haalde, werd ook de Tweede Kamer niet volledig geïnformeerd en werd het debat in de Tweede Kamer niet op de juiste gronden gevoerd. De commissie beschouwt dit als een ernstige en verwijtbare tekortkoming.
Al vanaf 2010 zijn er overigens diverse momenten waarop relevante informatie wel bij ambtenaren bekend is, maar niet wordt gedeeld met de respectievelijke ministers, zo stelt de commissie vast. Daar komt nog bij dat een heel klein groepje ambtenaren verantwoordelijk is voor alle belangrijke besluiten binnen het gasgebouw over het Groningenveld. Van deze groep ambtenaren kan in de periode van 2010 tot 2020 slechts één ambtenaar met een geologische achtergrond de technische rapporten over seismiciteit op waarde schatten. Zijn advies werd nota bene terzijde geschoven.
6. In star en gesloten gasgebouw was weinig oog voor belangen van de buitenwereld
De Nederlandse overheid maakte in de vroege jaren zestig afspraken met de oliemaatschappijen die weinig flexibel waren. Dat heeft bijgedragen aan de problemen die zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan. Ook zijn destijds onvoldoende afspraken gemaakt over de beëindiging van de samenwerking.
De betrokken partijen verschuilen zich volgens de commissie ten onrechte achter het niet makkelijk kunnen wijzigen van de afspraken om de bestaande situatie vooral te laten voortbestaan.
Wat opvalt is hoe kort de lijntjes tussen het gasgebouw en het ministerie van Economische Zaken zijn. Bijvoorbeeld te zien aan het feit dat topambtenaren bij een volgende stap in hun loopbaan soms elders in het gasgebouw terecht komen. De commissie stelt dat sprake is van een old boys network. In een cultuur van geslotenheid en informeel overleg is maar weinig aandacht voor signalen van buiten, zelfs niet als ze van belangrijke partijen als de toezichthouder komen. Binnenskamers worden die signalen ook wel afgedaan als ‘maar een mening’.
De commissie vindt het kwalijk dat ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken lang meegingen in een cultuur van gezamenlijke belangen verdedigen en daar lange tijd niet door hun bewindspersonen op gecorrigeerd werden.
Henk Kamp. ANP
De toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen heeft zich volgens de commissie te lang afzijdig gehouden. De zware beving bij Westeremden en Middelstum in 2006 (3,5 op de schaal van Richter) had al tot eenzelfde analyse van de aardbevingen in Groningen kunnen leiden als in 2012 na Huizinge.
De commissie heeft grote waardering voor het ingrijpen van Staatstoezicht in 2012. De snelle analyse die na de beving bij Huizinge is gemaakt, het betrekken van andere partijen bij het onderzoek en weloverwogen advies in januari 2013, vormen een adequate invulling van de toezichthoudende rol.
De partijen in het gasgebouw hebben gefaald in hun collectieve verantwoordelijkheid voor een verantwoorde gaswinning. Ze hebben hun zorgplicht verzaakt, vindt de commissie. Dat is niet altijd terug te voeren op kwade opzet en ook niet altijd op afzonderlijke partijen. Maar op sommige momenten is sprake geweest van laakbaar handelen.
De commissie vindt het stuitend dat de oliemaatschappijen, na het besluit in 2019 om de gaskraan nog sneller dicht te draaien, een claim bij de Staat neerleggen voor de ongeveer 30 miljard kuub gas die niet meer gewonnen kan worden, ten opzichte van hoe de afbouw er in 2018 nog uit zag.
7. Gebrekkige schadeafhandeling brengt schade toe aan Groningers
Inwoners van Groningen raken de zeggenschap over hun eigen leven kwijt, omdat ze wachten op de afhandeling van schade door gaswinning. Snelle en adequate afhandeling van die schade had kunnen bijdragen aan het beheersbaar houden van alle problemen. Maar het tegenovergestelde is gebeurd. Langdurige schadeprocessen zorgen voor zoveel zorgen en rompslomp, dat ze zelfs leiden tot gezondheidsproblemen.
De commissie vindt dat zeer kwalijk. Omdat er naast onderschatting van de omvang van de problemen, sprake is van een combinatie van onkunde, ontregeling en zelfs onwil.
Pas in 2012, na de zware beving bij Huizinge, melden Groningers massaal hun schade. Door de NAM wordt dit met enig wantrouwen bekeken. Onterecht, vindt de commissie. De commissie vindt het schandalig dat de NAM de Arbiter Bodembeweging niet altijd ongestoord zijn werk liet doen, maar brieven met sturende adviezen schreef.
In 2018 neemt het Rijk de afhandeling van de schadegevallen over. De commissie constateert dat minister van Economische Zaken Eric Wiebes onvoldoende heeft voorzien dat gedupeerden daardoor tegen de overheid moeten procederen.
De negatieve impact van langdurige schadeafhandeling is de commissie niet ontgaan. Uiteindelijk is de gezondheidsschade ten gevolge van de langdurige en onberekenbare afhandeling van fysieke schades ten minste net zo’n groot probleem als de scheuren in huizen dat zijn. De commissie acht de partijen in het gasgebouw verantwoordelijk voor deze problemen, die met een soepele en mensgerichte afhandeling van de schade zo veel kleiner had kunnen zijn.
8. Zwalkende versterkingsaanpak fnuikend voor gedupeerde Groningers
Naast de schadeafhandeling begint in 2013 een versterkingsoperatie in Groningen. Dat gebeurt zonder dat iemand scherp voor ogen heeft wat die operatie precies in zou moeten houden, hoe groot die operatie gaat worden en wat die operatie voor de regio betekent.
Oud-secretaris van het Groninger Gasberaad Susan Top zegt in haar verhoor op 27 juni 2022: ,,Je hebt een brief in huis gekregen waarin staat: uw woning is onveilig, want voldoet niet aan de norm. Waar je er tot die tijd misschien nog wat afstandelijk in zat en dacht ‘dat gaat niet over mij’, gaat het op het moment dat je zo’n brief in huis hebt waarin het zwart op wit staat gewoon onder je huid zitten.’’
Susan Top: ,,Ik voelde me een wegloper. En nog steeds, soms.” Foto: Peter Wassing
De commissie meent dat dit gebrek aan duidelijkheid over de versterking van huizen tot op de dag van vandaag voortduurt en vindt dit bijzonder kwalijk vanwege de enorme impact die een versterkingsoordeel over een eigen huis en het wachten daarop heeft op bewoners.
De commissie constateert dat de operatie enorm onderschat is. Het lange touwtrekken en overleggen over de wijze van versterking door vele betrokkenen binnen en buiten het gasgebouw heeft veel leed en onzekerheid bij gedupeerde Groningers veroorzaakt. De commissie vindt het onthutsend dat ook ten tijde van het schrijven van het rapport niet duidelijk is welke huizen wel en welke niet veilig zijn.
9. Regionale bestuurders niet bij machte belangen Groningers werkelijk te behartigen
Groningen heeft slechts beperkt geprofiteerd van de gasbaten. De provincie voelt zich vaak een soort wingewest en de commissie stelt vast dat dat gevoel op feiten is gebaseerd.
Tijdens de openbare verhoren is bij de commissie een beeld ontstaan van betrokken bestuurders uit de regio, die hart hebben voor de bewoners en zich inzetten voor hun belangen. Uiteindelijk blijkt de juridische route voor regionale bestuurders succesvol, met name bij beslissingen over de hoogte van de gaswinning. De commissie moet echter constateren dat regionale bestuurders er onvoldoende in geslaagd zijn om de belangen van inwoners te behartigen.
Soms was de werkwijze van regionale bestuurders niet alleen onsuccesvol, maar schaadde deze ook de verhoudingen. Ook in de regio zelf. De commissie noemt de mislukking van de Dialoogtafel als voorbeeld. Belangrijke zaken zijn daar tegen de afspraken in meermaals niet besproken.
De commissie constateert ook ontwrichting van gemeenschappen door verschillen in behandeling. Ongelijkheid in dorpen die gevoelens van afgunst en achterdocht opwekt. Het gevoel van: ‘De buren kregen wel sloop-nieuwbouw’.
10. Kennisontwikkeling over Groningenveld doelbewust beperkt gehouden
Bij de start van de gaswinning in 1963 is veel expertise beschikbaar over het winnen van gas, maar de expertise over de gevolgen die de gaswinning ondergronds en bovengronds heeft, is beperkt.
Het Groningenveld is een van de grootste gasvelden in de wereld en bevindt zich in vergelijking met buitenlandse gasvelden in relatief dichtbevolkt gebied. De commissie noemt het verbazingwekkend dat die twee bijzondere aspecten geen reden zijn geweest om grootschalig onderzoek te starten naar de bovengrondse aspecten.
De commissie vindt het laakbaar dat al vanaf de beginjaren niet transparant is gecommuniceerd over het al dan niet beschikbaar zijn van kennis. En dat in plaats daarvan steeds geschermd is met geruststellende woorden. Dat verwijt betreft in het bijzonder de NAM en Shell en ExxonMobil, maar ook de kennisinstellingen.
Pas na aanbeveling van de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 wordt twee jaar later een meerjarig onderzoeksprogramma gestart naar de dynamiek van de diepe ondergrond onder invloed van menselijk ingrijpen. In datzelfde jaar start het ministerie van Economische Zaken het Kennisprogramma Effecten Mijnbouw. Gelet op het feit dat de gaswinning in 1963 is begonnen, vindt de commissie dit veel te laat. In de ogen van de commissie is het langdurige gebrek aan publieke aandacht, coördinatie en middelen laakbaar. Dit heeft bovendien ernstige gevolgen gehad.
