Waarom vangen deze gemeenten in Drenthe, Groningen en Friesland jarenlang geen asielzoekers op? 'COA zei dat het niet meer nodig was'
Maaike Borst, Rutger van der Meij, Mannus van der Laan, Michel BrandsmaGroningen
Oktober 2015: twee meisjes aan de vaart bij de ingang van het azc in Oranje. Foto: Jaspar Moulijn
Witte vlekken op de kaart, verwijten van de staatssecretaris, smeekbedes uit Ter Apel; in de opvangcrisis is veel te doen over ‘weigergemeenten’ die geen asielzoekerscentrum binnen hun grenzen willen.
De staatssecretaris wil daarom opvang afdwingen met een nieuwe wet. Toch zeggen noordelijke gemeenten zonder azc ook nu al bereid te zijn. ,,Na 2015 zijn we niet meer gevraagd door het COA.”
Onmenselijke omstandigheden
Voor burgemeester Jan Seton van Borger-Odoorn was het even slikken. Op kaartjes die de afgelopen maanden in de media verschenen over asielopvang in Nederlandse gemeenten in de afgelopen tien jaar gemeenten stond Borger-Odoorn aangegeven als een witte vlek. Al een decennium geen asielzoeker onderdak verleend, en dat voor een buurgemeente van Ter Apel - waar het tekort aan opvangplekken afgelopen zomer ontaardde in onmenselijke omstandigheden waarin honderden ontheemden buiten sliepen.
Geen fraai beeld
Volgens Seton is het ook een oneerlijk beeld. Het klopt inderdaad dat Borger-Odoorn de afgelopen tien jaar geen permanente asielopvanglocatie heeft gehad, maar dat wil niet zeggen dat zijn gemeente niets wil.
,,In de zomer van 2015, ten tijde van de grote vluchtelingenstroom uit Syrië, kregen wij het verzoek van het COA om een azc te vestigen in Borger. Dat traject zijn we ingegaan, en dat stuitte in het begin op best wat weerstand, maar met behulp van een klankbordgroep en grote inloopavond was daar uiteindelijk draagvlak voor. Daarna belde het COA dat het niet meer nodig was. Daar hebben we wel last van gehad, je opgebouwde draagvlak is weg.”
Had het COA zich niet teruggetrokken omdat de vluchtelingenstroom afnam, was er nu in Borger wellicht nog een azc geweest voor 300 tot 350 asielzoekers. Daarin staat Borger-Odoorn niet alleen.
Steeds was het het COA dat zich terugtrok
De eilanden buiten beschouwing gelaten, hadden acht van de huidige gemeenten in Drenthe, Groningen en Friesland de afgelopen tien jaar geen azc of noodopvang. Zes van die gemeenten waren in 2015 of 2016 bereid om asielzoekers voor langere duur op te vangen, en hadden in de meeste gevallen al vergevorderde afspraken gemaakt. Steeds was het het COA dat zich terugtrok.
In Harlingen, waar eerder al een azc stond, vroeg het COA begin 2016 concreet om een nieuwe opvang met zeshonderd plekken. Raad en college gingen in juni akkoord in met de bouw van een azc voor driehonderd personen, maar in oktober gaf het COA aan dat het niet meer nodig was.
Harlingen hield er geen nare smaak aan over, zegt de huidige burgemeester Ina Sjerps. ,,Ik verwijt het COA op zich niets, dat heeft ook te maken met het beleid van het Rijk. Het COA had de opdracht om af te schalen, en ze deden dat.”
Wel hebben toen veel gemeenten hun nek uitgestoken, zegt ze, zonder dat het tot resultaat leidde. ,,Daar word je ook niet vrolijk van. Maar we moeten niet blijven zitten in teleurstelling.” Harlingen stapt over het verleden heen: vanaf november vangt de gemeente voor een half jaar 170 vluchtelingen op uit Ter Apel.
,,We hebben daar niet zo’n vertroebelde herinnering aan”, zegt burgemeester Oebele Brouwer van Achtkarspelen over de ervaringen eind 2015. Het COA vroeg zijn gemeente toen om een plek voor een azc, bewoners én college waren diep verdeeld, en in maart 2016 koos de gemeenteraad uiteindelijk voor noodopvang voor driehonderd mensen. Maar het COA hoefde toen niet meer.
Drie soorten opvang
● Azielzoekerscentrum (azc): Reguliere opvang door het COA op locaties die doorgaans meerde jaren in gebruik blijven. ● Noodopvang: Tijdelijke opvang door het COA met minder voorzieningen, bijvoorbeeld in leegstaande scholen, evenementenhallen en kantoren. ● Crisisnoodopvang: Geïmproviseerde opvang door de gemeenten, doorgaans voor enkele dagen tot een week in bijvoorbeeld een sporthal met veldbedden.
Een asielboot in het A.G. Wildervanckkanaal
Ook de Groningse gemeenten Westerkwartier en Veendam waren in de periode in gesprek met het COA en stonden naar eigen zeggen open voor asielopvang. Veendam zou in 2016 driehonderd asielzoekers opvangen in een asielboot in het A.G. Wildervanckkanaal. Alles was in kannen en kruiken, het COA zag er op het laatste moment vanaf.
Grootegast, januari 2016: bewoners in gesprek met wethouder Sjabbo Smedes over de vestiging van een azc. Foto: Kees van de Veen
Voor de Drentse gemeente De Wolden is het een pijnlijke geschiedenis. In 2016 leidden plannen voor een azc in Echten tot heftige protesten en tweespalt, de eigenaren van het recreatiepark waar het azc moest komen werden geconfronteerd met agressie. Toch ging de gemeente akkoord met het azc, waardoor ook raadsleden en toenmalig burgemeester Roger de Groot heftige kritiek kregen vanuit de bevolking.
Uiteindelijk was het voor niets, de vluchtelingenstroom droogde op en het azc kwam er niet.
Waarom is er het afgelopen jaar niet opnieuw iets in gang gezet?
De verhalen uit de vluchtelingencrisis van 2015 en 2016 tonen aan dat gemeenten die een witte vlek zijn op de asielkaart niet altijd ‘nee’ hebben gezegd. Een deel heeft voor 2012 ook wél een azc gehad, zoals bijvoorbeeld Westerkwartier, Ooststellingwerf en Veendam.
Die bereidheid in het verleden is nog geen verklaring voor waarom ze zes jaar later in de nieuwe opvangcrisis geen permanente opvanglocatie hebben. Gemeenten geven aan dat ze ondanks de teleurstelling de deur voor het COA niet hebben dichtgegooid. Waarom is er dan het afgelopen jaar niet opnieuw iets in gang gezet?
,,Wij hebben na 2016 aan bewoners beloofd: op de locatie die toen in beeld was komt geen azc meer”, zegt Jan Seton van Borger-Odoorn. ,,Later zijn we door het COA gevraagd om gebouwen te inventariseren die mogelijk geschikt zijn. Daar hebben wij er weinig van, en het COA is altijd vooral gericht geweest op gebouwen. Toen hebben we nog gezegd: we hebben wel grond waar je een voorziening kunt plaatsen, daar heeft het COA naar gekeken maar van afgezien. Op dit moment ligt er geen concrete vraag, behalve naar de crisisnoodopvang die we hebben in Exloo en Drouwenerveen.”
Ook de deur van de gemeente Achtkarspelen ging niet definitief dicht – zo komt ook hier in november noodopvang voor 75 vluchtelingen uit het azc Ter Apel. Voor grootschalige opvang ziet het college geen draagvlak, zegt burgemeester Brouwer. ,,Vanuit heel Friesland wordt ook tegen het COA gezegd: kom met lagere aantallen. Het is hier geen Amsterdam.”
Draagvlak
Een paar grote azc’s in een paar gemeenten - of meerdere kleinschalige locaties, evenredig verdeeld door het land? Het kan van grote invloed zijn op hoe de Nederlanders tegen asielopvang aankijken. ,,Wat we zeker weten”, zegt RUG-hoogleraar sociale psychologie Tom Postmes, ,,is dat de bevolking in plaatsen met een azc doorgaans positiever is over opvang. Dat wordt keer op keer aangetoond.”
Postmes heeft zelf een studie geleid die de effecten van asielopvang op buurtbewoners onderzocht. ,,Daarin konden we aannemelijk maken dat het erop lijkt dat mensen ná de vestiging van een azc juist positiever werden.” Tegelijk, zegt hij, zijn er aanwijzingen dat die positieve houding weer afneemt wanneer een azc heel groot wordt. ,,Samengevat kun je uit dit beeld redeneren dat meer spreiding, en niet te grote locaties, goed is voor het draagvlak.”
Grotere gemeenten hebben meer mogelijkheden, vindt ook burgemeester Sandra Korthuis van Ooststellingwerf. Hier stond tot 2010 een azc. Daarna deed de gemeente naar eigen zeggen wel eens een aanbod aan het COA voor kleinere locaties maar die werden altijd afgewezen.
Nadat de gemeenteraad in 2021 opdracht gaf aan het college om de mogelijkheid voor noodopvang te onderzoeken, begreep Korthuis vanuit provinciaal overleg dat het COA op dat moment geen behoefte had aan toenadering. ,,Hun boodschap was: don’t call us, we call you.”
November 2016: de eerste asielzoekers arriveren bij het AZC in Sneek. Foto: Simon Bleeker
‘COA moet het initiatief nemen’
Ook de gemeente Westerkwartier zegt dat de bal bij het COA ligt. Dat er nu geen permanent azc is gevestigd, ligt volgens locoburgemeester Marjan Sijperda aan het opvangorgaan, niet aan de gemeente. ,,Het COA heeft dat niet bij ons aangevraagd. Wij kunnen dat niet zelf initiëren. Pas op het moment dat COA een aanvraag doet, weten wij om hoeveel mensen het gaat. Op basis daarvan gaan we op kijken naar een geschikte plek. Het maakt nogal verschil of je een onderkomen moet zoeken voor vijftig of driehonderd mensen.’’ De gemeente Westerkwartier heeft de afgelopen maanden met driehonderd plekken overigens wel een grote bijdrage geleverd aan de crisisnoodopvang.
De doorstroom van statushouders stagneert
Asielzoekers worden statushouders zodra zij een verblijfsvergunning krijgen. De gemeenten moeten hen een huis aanbieden, maar dat lukt onvoldoende. Daardoor verblijven de statushouders te lang in de asielopvang. In september van dit jaar bezetten zij ruim een derde van alle plekken in de azc’s en de noodopvang.
De gemeente Ooststellingwerf deed het COA de afgelopen tien jaar herhaaldelijk een aanbod voor een opvanglocatie, maar zegt steeds te zijn afgewezen. Ooststellingwerf zegt in die periode nooit één asielverzoek van het COA te hebben gehad. Wie zou nu het initiatief moeten nemen? Er moet wel vraag zijn, vindt Korthuis: ,,We hoeven elkaar niet onnodig bezig te houden.”
De gemeente staat er nog steeds voor open, zegt ze. ,,Ik ga de deur niet voor het COA dichtgooien. Persoonlijk denk ik wel dat een grotere doorstroom van statushouders uit de bestaande azc’s bewerkstelligen een betere oplossing is dan een nieuw azc bouwen. Ook omdat daar meer tijd mee is gemoeid.”
Weststellingwerf heeft in de afgelopen tien jaar naar eigen zeggen ,,wel eens” een COA-verzoek gehad of zelf een aanbod gedaan, maar kan na vragen van deze krant niet aangeven wanneer dat dan was - of waarom dat zonder resultaat bleef. De burgemeester is wegens vakantie niet bereikbaar voor een toelichting.
‘Asielopvang is een chaotisch dossier’
Leo Lucassen, directeur van het Internationale Instituut voor Sociale Geschiedenis en hoogleraar migratiegeschiedenis in Leiden, hoort voor het eerst dat gemeenten soms jarenlang – of helemaal niet – door het COA worden benaderd. ,,Maar het verbaast me dan weer niets, omdat asielopvang landelijk zo’n chaotisch dossier is.”
De onduidelijkheid over wie nu het initiatief zou moeten nemen – en de houding bij sommige gemeenten die wachten tot het COA hén belt – zijn voor Lucassen nog eens een bevestiging voor wat hij ,,de grote weeffout” noemt in de huidige werkwijze.
,,Gemeenten zouden een taakstelling moeten hebben voor asielopvang, zoals ze dat nu ook hebben voor de huisvesting van statushouders. Anders komt er in sommige gemeenten niets van terecht.”
Lucassen wijst erop dat dit deze zomer ook de boodschap van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken aan het kabinet was. ,,Dat wordt nu geframed als een ‘dwangwet’, maar ik zie het als een daad van solidariteit tussen gemeenten: verdeel vluchtelingen naar rato van inwonertal over heel Nederland.”
Vangt het Noorden echt zoveel asielzoekers op?
In Noord-Nederland leeft sterk het gevoel, en dat is ook regelmatig het beeld in de media, dat gemeenten hier veel meer doen dan in de rest van het land. Op basis van onze kaart en dataonderzoek over de afgelopen tien jaar ligt dat genuanceerder. Noord-Brabant en Gelderland bieden jaarlijks gemiddeld de meeste asielplekken. Daarna volgt Groningen, maar dat ligt in hoofdzaak aan het aanmeldcentrum en het grote azc in Ter Apel. In de rest van de provincie gaat het om relatief lage aantallen. Drenthe en Friesland bevinden zich de middenmoot.
December 2021: Staatssecretaris Ankie Broekers-Knol bezoekt het overvolle azc in Ter Apel. Foto: ANP
Maar zet je de beschikbare asielbedden af tegen de - lage - bevolkingsdichtheid in Noord-Nederland, dan staan de drie noordelijke provincies bijna bovenaan. Alleen Flevoland biedt per inwoner meer opvangruimte. De cijfers bevestigen daarnaast een vaker aangetoond patroon: arme gemeenten bieden opvallend meer opvang dan rijkere gemeenten.
Burgemeesters over COA: van ‘positief’ tot ‘onbetrouwbaar’
Hoe vergaat het gemeenten die wél kozen voor langdurige asielopvang? In Hoogeveen en Pekela lopen de ervaringen sterk uiteen.
Hoogeveen kreeg in 2015 een azc met plek voor negenhonderd bewoners, en heeft het contract met het COA deze maand voor vijf jaar verlengd. In 2015 zochten gemeente en Rijk vooral een bestemming voor gevangenis De Grittenborgh, een rijksgebouw. ,,Tijdens de Syrische vluchtelingenstroom vroeg het Rijk of er een azc in zou kunnen’’, vertelt burgemeester Karel Loohuis. ,,Wij wilden een bijdrage leveren, op humanitaire gronden. En het was mooi dat we het verlies van 150 arbeidsplaatsen in de gevangenis konden compenseren.”
Informatiebijeenkomst in De Vredehorst over de opvang van asielzoekers in de De Grittenborgh in Hoogeveen. Foto: Marcel Jurian de Jong
Hoogeveen hield een bewonersbijeenkomst in de kerk waarin de bevolking verdeeld bleek. In de beginperiode was er behoorlijk wat overlast. ,,Toen hebben we het opnieuw ingeregeld met het COA. Van Syrische mensen hadden we geen last, problemen waren vooral met veiligelanders.” Hoogeveen opende een afdeling met extra toezicht (htl) voor overlastgevende asielzoekers, en in ruil daarvoor werd met het COA afgesproken dat er in het reguliere azc geen veiligelanders, geen alleenstaande minderjarigen en geen Dublin-claimanten (vluchtelingen die hun asielaanvraag in een ander Europees land hadden moeten doen) werden opgevangen.
,,Dat gaat goed’’, zegt Loohuis. ,,Wij hebben positieve ervaringen met het COA. Ze zijn hun afspraken nagekomen.”
Niet alle gemeenten die de afgelopen tien jaar een azc hadden, hebben positieve ervaringen met het COA. Bekend is dat de gemeente Westerwolde het bestuursakkoord met het COA wil herzien vanwege alles wat het afgelopen jaar in Ter Apel is misgegaan. Ook de gemeente Pekela, die van 2001 tot 2017 een azc in Nieuwe Pekela had, heeft slechte ervaringen, vertelt burgemeester Jaap Kuin.
Vanwege incidenten tussen dorpsbewoners bracht de gemeente in samenspraak met het COA in 2016 de capaciteit van het azc terug van vijfhonderd naar tweehonderd asielzoekers. Het was voor het eerst dat een gemeentebestuur samen met het COA zo’n ingrijpende maatregel nam. Kuin vond het nodig omdat het draagvlak voor het azc in het dorp steeds minder werd.
Maar toen het COA in 2017 aankondigde de stekker eruit te trekken viel dat niet goed bij de gemeente. Kuin liet in deze krant weten dat het COA Pekela onvoldoende had betrokken bij het besluit. ,,De manier waarop dit wordt medegedeeld, getuigt van onbehoorlijk bestuur.’’
Terugkijkend blijft Kuin erbij dat hij het COA een ‘onbetrouwbare’ partner vindt. ,,Het wilde in 2017 vertrekken zonder de rekeningen te betalen. Noodgedwongen hebben we een advocaat in de arm moeten nemen. Er was een ruzieachtige sfeer. Het was heel onprettig om met het COA samen te werken.’’
Die vertrouwensbreuk is een belangrijke reden dat er nu in Pekela geen azc is gevestigd, erkent Kuin. Momenteel is er in Nieuwe Pekela wel een tijdelijke quarantainelocatie voor 120 asielzoekers die zijn besmet met corona. Die staat nu leeg. ,,Doordat er zoveel wantrouwen was hebben wij bij het COA een dichtgetimmerd contract neergelegd.’’
‘Andere provincies zijn eerst aan de beurt’
De gemeente De Wolden stuurde in september 2021, toen het nieuwe tekort in de asielopvang zich begon af te tekenen, een brief aan het Drentse provinciebestuur met de boodschap dat Drenthe niet meer asielzoekers moet opvangen dan andere provincies. ‘In Drenthe leveren we al jarenlang een grote bijdrage in de landelijke opvang van asielzoekers’. Als nieuwe plekken nodig zijn, zijn andere provincies eerst aan de beurt, aldus De Wolden.
De gemeente De Wolden wil overigens geen reactie geven op het uitblijven van asielopvang in de afgelopen tien jaar. Het is De Wolden ook nog niet gelukt om crisisnoodopvang te organiseren, waar de Drentse gemeenten gezamenlijk hebben afgesproken ieder vijftig asielzoekers op te vangen. De Wolden laat weten daar ‘hard mee bezig’ te zijn.
De staatssecretaris wijst in deze crisis naar gemeenten
De noodsituatie in Ter Apel speelt al meer dan een jaar, de crisisnoodopvang in de veiligheidsregio’s is pas na het asielakkoord van eind augustus goed op gang gekomen en nog steeds leveren niet alle gemeenten een bijdrage of wachten op een verzoek van het COA. Ook de algemene oproep van de staatssecretaris aan gemeenten om extra plekken te regelen voor kwetsbare alleenstaande minderjarige vreemdelingen die op last van de rechter weg moeten uit het overvolle Ter Apel, heeft nog weinig opgeleverd.
Het is niet verwonderlijk dat de staatssecretaris in deze crisis wijst naar gemeenten en werkt aan een wet die asielopvang verplicht en beter spreidt. Toch stokt de vestiging van azc’s op meer dan alleen burgemeesters die hun poot stijf houden.
Het onderscheid tussen wel of geen asielopvang aanbieden is niet zo zwart-wit. Gemeenten die al tien jaar geen azc hebben, staan daar wel voor open en hebben het COA ook aanbiedingen gedaan. Gemeenten die wel asielzoekers hebben opgevangen, zijn gefrustreerd geraakt over de samenwerking met het COA en willen niet meer. Gemeenten die al jaren zonder problemen een azc huisvesten, profiteren van onder meer werkgelegenheid en leegstand die wordt voorkomen.
Dat in deze opvangcrisis, die zo ernstig is dat mensen buitenslapen en alleenstaande kinderen worden verwaarloosd, bereidwillige gemeenten om uiteenlopende redenen toch geen asielzoekers opvangen is opmerkelijk. Of dat de schuld is van die gemeenten, van het COA, of van het Rijk, valt soms moeilijk te zeggen. Maar zeker is dat de samenwerking schuurt.
Reactie COA: alle gemeenten zijn meermaals gevraagd
Volgens het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) zijn alle gemeenten via de ‘provinciale regietafels’ meermaals gevraagd om een bijdrage te leveren in de huidige asielcrisis. Aan die regietafels voert het COA met de provincie en gemeenten het gesprek over asielopvang en de werving van nieuwe locaties. Daarnaast heeft de staatssecretaris gemeenten rechtstreeks benaderd.
Het COA laat weten altijd in gesprek te gaan met gemeenten die open staan voor asielopvang en ontkent dat het orgaan regelmatig locaties zou afwijzen. Wel is het zoeken naar een balans, aldus het COA. Heeft een kostbare verbouwing bijvoorbeeld wel zin als een locatie maar een half jaar beschikbaar is? Ook zaken als veiligheid spelen een rol.
Voor het COA zijn grotere opvanglocaties vanaf ongeveer 400 bewoners het meest efficiënt vanwege zaken als personeel, programma-aanbod bewoners, beveiliging en gezondheidszorg. Maar ook kleinere locaties zijn voor het COA een optie. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen is het COA op dit moment juist op zoek naar kleinschalige opvang. Daarvoor melden zich nauwelijks gemeenten.
Dat in 2016 opvanglocaties die op verzoek van het COA door gemeenten waren voorbereid, werden afgeblazen, kwam door de teruglopende instroom en opdracht die het COA kreeg om in te krimpen. Het COA pleit ervoor dit stelsel van op- en afschalen los te laten en is blij dat de regering dat ook van plan is. Met stabiele financiering wil het COA het jojo-beleid achter zich laten en langdurige samenwerkingsrelaties met gemeenten aangaan. Zo hoopt het COA ook het beeld van ‘onbetrouwbare partner’, waarin het zich overigens niet herkent, te kunnen bijstellen.
Het COA merkt verschillen tussen gemeenten die wel of niet bijdragen, maar ziet daarin geen verdeling tussen Noord-Nederland en de rest van het land, of tussen arm en rijk. Het gaat volgens het COA vaak om een mix van factoren, zoals bereidwilligheid en beschikbare grond en gebouwen.
Het COA werkt het liefst gezamenlijk en in goed overleg met gemeenten. Dwang heeft in principe niet de voorkeur van het COA, maar het opvangorgaan constateert wel dat het huidige stelsel heeft geleid tot een groot tekort aan structurele opvangplekken.
Het allerbelangrijkste voor het COA is dat de mensen die hun asielaanvraag in Nederland mogen afwachten, een goed tijdelijk onderkomen hebben en daarbij professionele begeleiding ontvangen. Om dat goed te kunnen doen, zijn meerjarige stabiele opvanglocaties nodig. ‘We roepen gemeenten op om daarover met ons in gesprek te gaan’, aldus het COA.
Toelichting op de cijfers
De cijfers over het aantal opvangplaatsen in dit artikel komen van het COA. Volgens die cijfers heeft het COA in de periode van 1 januari 2012 tot en met 1 september 2022 gemiddeld 29 duizend opvangplaatsen per jaar aangeboden in de azc’s en de noodopvang.
De aantallen variëren sterk per jaar. Op 1 oktober van dit jaar waren er ruim 48 duizend bedden beschikbaar. De opvang van Afghaanse evacués op defensielocaties ontbreekt in de cijfers van het COA, evenals als de gemeentelijke opvang van Oekraïense vluchtelingen.
Crisisnoodopvang hebben wij in dit artikel buiten beschouwing gelaten. Het gaat om relatief kleine aantallen en de gemeenten bieden deze opvang pas aan sinds juni van dit jaar (met uitzondering van de eenmalige crisisnoodopvang in Rijswijk in 2016).
De verantwoordelijkheid voor de aangeleverde cijfers ligt bij het COA. De verantwoordelijkheid voor de cijferbewerking ligt bij de redactie van DVHN/LC.
